Какие формы учета мнения населения возможно применять при...

Вопрос

Какие формы учета мнения населения возможно применять при осуществлении преобразования муниципальных образований? Вправе ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации принять закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципальных образований без учета мнения населения этих муниципальных образований?

Ответ

Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования. Причем при осуществлении регулятивных полномочий законодатель, обладающий достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом он не может действовать произвольно и связан с необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципального образования (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в Постановлении от 24 января 1997 года N 1-П, Определении от 1 апреля 2008 г. N 194-О-П, учет мнения населения в определенных конституционно - правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. В иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан. К возможным формам подлежащего учету выражения мнения населения могут относиться также решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территории муниципальных образований.
В силу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 6 марта 2008 года N 214-О-П, указание федерального законодателя на использование при решении вопросов, касающихся жизненно важных интересов местного сообщества, форм представительной демократии (путем выражения мнения населения через представительный орган муниципального образования) не исключает необходимость - с учетом вытекающего из конституционных принципов народовластия (преамбула; статья 1, часть 1; статья 3 Конституции Российской Федерации) требования согласованного функционирования институтов представительной и непосредственной демократии - законодательно гарантировать населению, как первичному субъекту местного самоуправления, возможности выразить свою позицию в отношении предполагаемых изменений и довести ее до сведения представительного органа муниципального образования.
В настоящее время в части 1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) определены 11 способов преобразования муниципальных образований. 
В соответствии с частью  2 данной статьи преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с указанным Федеральным законом. В то же время согласно нормам статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ при реализации каждого из способов преобразования муниципальных образований предусматривается учет мнения населения. Однако в статье 13 Федерального закона № 131-ФЗ в зависимости способов преобразования муниципальных образований устанавливаются различные формы выражения волеизъявления населения в решении данных вопросов, что с учетом указанных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации.
Так, например, в статье 13 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что:
- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений;
- разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района;
- присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований;
- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляется путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона  № 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. 
В то же время произвольное преобразование муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации без учета волеизъявления населения в установленных Федеральным законом №131-ФЗ формах либо в нарушении установленного Федеральным законом  № 131-ФЗ порядка выражения такого волеизъявления населения не допускается. При осуществлении преобразования муниципальных образований органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны также учитывать другие требования территориальной организации местного самоуправления, установленные главой 2 Федерального законы  № 131-ФЗ.

Комитет Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления