Вопрос-ответ

Вопрос

Вправе ли органы местного самоуправления самостоятельно определять порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска муниципальным служащим с ненормированным рабочим днем, предоставлять дополнительные отпуска муниципальным служащим, имеющим право на дополнительный отпуск в соответствии с федеральными законами, если законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено право органов местного самоуправления устанавливать дополнительные отпуска в указанных случаях?

Ответ

Согласно Федеральному закону закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ) на муниципального служащего распространяется действие трудового законодательства с особенностями, установленными Федеральным законом № 25-ФЗ.
В соответствии со статьей 17 Федерального закона № 25-ФЗ особенностями регулирования оплачиваемого отпуска муниципального служащего являются следующие положения:

- отпуск состоит из основного и дополнительных отпусков;
- продолжительность основного отпуска составляет 30 дней. Субъекты Российской Федерации имеют право устанавливать отпуск большей продолжительности для муниципальных служащих, замещающих отдельные группы должностей;
- одним из видов дополнительного отпуска является отпуск за выслугу лет, который предусмотрен в части 4 указанной статьи и, соответственно, является обязательным. Порядок и условия его предоставления определяются законами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Федеральный закон № 25-ФЗ устанавливает, что муниципальному служащему предоставляются и иные дополнительные отпуска в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, отпуск муниципального служащего регламентируется и Трудовым кодексом Российской Федерации (далее – ТК РФ). Кроме того, на муниципального служащего распространяется также действие иных федеральных законов, которые устанавливают дополнительные отпуска, например, названного в Вашем обращении закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», предусматривающий для граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, дополнительный отпуск продолжительностью 14 дней.
В соответствии со статьей 119 ТК РФ работникам с ненормированным рабочим днем предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка и который не может быть менее трех календарных дней. Порядок и условия предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска работникам с ненормированным рабочим днем в организациях, финансируемых из местного бюджета, определяются органами местного самоуправления. Из названные положений ТК РФ следует, что полномочия субъектов Российской Федерации в регламентировании данного вида дополнительного отпуска не предусмотрены. Поэтому отсутствие в законе субъекта Российской Федерации нормы, предусматривающей отпуск муниципальному служащему за ненормированный рабочий день, не препятствует урегулировать данный вопрос муниципальными правовыми актами.

Комитет Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправлени www.komitet4.km.duma.gov.ru

Вопрос

Вправе ли муниципальный служащий быть депутатом представительного органа муниципального образования или выборным должностным лицом?

Ответ

В соответствии с положением подпункт «а» пункта 2 части 1 статьи 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий не вправе замещать должность муниципальной службы в случае избрания или назначения на муниципальную должность. Данную норму следует применять комплексно с нормой части 2 статьи 1 указанного Федерального закона, согласно которой лицами, избранными или назначенными на муниципальную должность, являются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 19 Федерального закона № 25-ФЗ несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов является основанием для его увольнения с муниципальной службы.
В случае, если депутат представительного органа муниципального образования принят на муниципальную службу, необходимо, чтобы он досрочно сложил полномочия депутата по собственному желанию. Если это не будет сделано, представитель нанимателя (работодатель) обязан расторгнуть трудовой договор и уволить муниципального служащего с должности муниципальной службы.

Вопрос

Каков порядок разграничения полномочий по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной собственности между представительным органом муниципального образования и местной администрацией?

Ответ

В соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 35 Федерального закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
По данному вопросу, как и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, представительный орган муниципального образования принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (ч. 3 ст. 43 Федерального закона).
При этом, следует иметь в виду, что определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, включает в себя, в частности, порядок передачи муниципального имущества во временное безвозмездное пользование, порядок продажи земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, порядок утверждения планов приватизации объектов муниципальной собственности, установленные в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ.
Принятие конкретных решений, в частности, по вопросам управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, относится к распорядительно - исполнительным полномочиям органов местного самоуправления, которые реализует местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), наделяемая уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 1 ст. 37 Федерального закона).

Вопрос

Могут ли муниципальные предприятия, осуществляющие деятельность, не относящуюся к вопросам местного значения, самостоятельно (по соглашению с контрагентом) устанавливать цены на свои услуги, либо цены должны устанавливаться органами местного самоуправления?

Ответ

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) в числе полномочий по решению вопросов местного значения, которыми обладают органы местного самоуправления, называет создание муниципальных предприятий (пункт 3 части 1 статьи 17).Согласно части 1 статьи 51 Федерального закона органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия, необходимые для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Из статьи 51 Федерального закона также следует, что создание муниципальными образованиями муниципальных предприятий является одним из способов владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. При этом органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий. Целевая правоспособность муниципального предприятия закреплена также в пункте 1 статьи 3 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».Таким образом, создание и деятельность муниципального предприятия могут быть направлены только на решение вопросов местного значения. Иное означало бы нецелевое и неправомерное использование муниципальной собственности. Пункт 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает возможность законодательного установления случаев регулирования или установления цен (тарифов). Это общее правило находит свое развитие в специальной норме пункта 4 части 1 статьи 17 Федерального закона, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями. Законодатель предоставил данное право в отношении любых услуг организаций данного вида, поскольку, как уже было отмечено, деятельность муниципального предприятия не может не быть связана с вопросами местного значения муниципального образования-учредителя.
Следует также учитывать, что в соответствии с пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ создание муниципального унитарного предприятия кроме целей обороны и безопасности возможно только в случае необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Регулирование тарифов на услуги и товары предприятия в такой ситуации является необходимым способом достижения целей создания этой организации.

Вопрос

В статьях 70 и 71 Федерального закона установлено, что органы местного самоуправления, депутаты, выборные должностные лица несут ответственность перед населением. В каких случаях и каких формах наступает ответственность перед населением?

Ответ

Ответственность за действия (бездействие), причинившие материальный или иной ущерб или составляющие угрозу общественной безопасности и безопасности граждан дифференцируется на уголовную, административную и гражданскую.
Органы местного самоуправления могут привлекаться к ответственности в порядке гражданского и административного производства.
Должностные лица, так же как и граждане, могут привлекаться к ответственности в порядке уголовного, гражданского и административного производства.
Должностные лица также несут дисциплинарную ответственность в степени, установленной регулирующими их права и обязанности по замещаемой ими должности законодательными и локальными актами.
Депутаты и выборные должностные лица также несут моральную и политическую ответственность за свои решения и действия перед жителями муниципального образования. Эти формы ответственности не определяются формальными актами, и указанные лица не могут привлекаться к ответственности по политическим и морально-нравственным критериям.
Моральная и политическая ответственность выражается в оценках жителями муниципальных образований поведения и деятельности депутатов и выборных должностных лица местного самоуправления, решений, которые они принимали и их результатов интересам граждан и представлениям граждан о справедливости этих решений и их соответствия общественному благу.
Эти оценки реализуются в доверии или недоверии населения этим лицам, отражающихся в общественном мнении и результатах голосования на выборах в органы местного самоуправления.
Вместе с тем в статье 71 Федеральном законе не раскрыто содержание ответственности перед населением (чем она отличается от уголовной, административной и гражданской и в чем она может состоять, например, в возмещении ущерба, нанесенного муниципальной казне или имуществу, общественном порицании, частичном ограничении гражданских прав на территории муниципального образования и т.п.), так же как не раскрыто и содержание понятия основания наступления ответственности.
В части 10 статьи 36 и части 10 статьи 40 установлен исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий депутатов и выборных должностных лиц, следовательно, в порядке ответственности указанных лиц перед населением не может предусматриваться досрочное прекращение полномочий (за исключением их отзыва населением).
В пункте 8 части 1 статьи 44, отзыв указанных лиц населением включается, в понятие ответственности перед населением указанных лиц.
Вместе с тем в статье 24 основания для отзыва связываются с конкретными противоправными решениями или действиями (бездействием), установленным судебным решением.
В соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации должностные лица, в том числе замещающие выборные должности, могут наказываться лишением права занимать государственные должности и должности в органах местного самоуправления, что влечет досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц и увольнение с муниципальной службы муниципальных служащих.

Вопрос

Подлежит ли отмене нормативный правовой акт сельского поселения в сфере утверждения генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки и т.п., в случае передачи такого вопроса местного значения муниципальному району?

Ответ

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения отнесено утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки и т.п.
При этом частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ установлено, что вопрос, предусмотренный пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ может быть закреплен за сельскими поселениями законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами сельских поселений.
В случае отсутствия такого закона субъекта Российской Федерации вопрос, предусмотренный пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на землях сельского поселения должен осуществляться муниципальным районом в силу положений части 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.
Следует учитывать, что вслед за вопросом местного значения на уровень муниципального района также переходят все полномочия, предусмотренные для его решения.
Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.
По нашему мнению, рассматриваемый случай попадает под формулировку: «изменения перечня полномочий указанных органов». В связи с этим, полагаем, что при возникновении необходимости нового регулирования соответствующих правоотношений муниципальному району следует разрабатывать и принимать собственный нормативный правовой акт. В этом случае нормативный правовой акт сельского поселения подлежит отмене, но не изменению, новым нормативным правовым актом муниципального района. До отмены нормативные правовые акты сельского поселения сохраняют юридическую силу, и изменение перечня полномочий само по себе не влечет необходимости их отмены.

Вопрос

На какой срок законом субъекта Российской Федерации допускается перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации?

Ответ

В соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27.05.2014 №136-ФЗ) перераспределение указанных полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом такие законы субъекта Российской Федерации должны вступать в силу с начала очередного финансового года. По нашему мнению, в данных нормах имелось ввиду, что указанное перераспределение полномочий допускается на срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации текущего созыва, принявшего соответствующий закон субъекта Российской Федерации. Однако, данные нормы Федерального закона № 131-ФЗ допускают возможность принятия указанного закона субъекта Российской Федерации на больший срок, чем срок полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего данный закон субъекта Российской Федерации.
В то же время необходимо учитывать, что указанные требования Федерального закона № 131-ФЗ о сроке перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации установлены в целях обеспечения стабильности такого перераспределения на срок действия соответствующего закона субъекта Российской Федерации, поэтому внесение изменений в данный закон субъекта Российской Федерации до истечения срока его действия или досрочное признание утратившим силу этого закона не допускается.
Вправе ли органы местного самоуправления отказаться от создания кадрового резерва в связи с его практической нецелесообразностью?

Вопрос

Вправе ли органы местного самоуправления самостоятельно разработать нормативно-правовой акт, включающий процедуру формирования кадрового резерва, порядок организации работы с ним, отличающиеся от примерного положения, разработанного субъектом РФ?

Ответ

Статьей 33 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ) прямо определено, что в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы.
Из этого следует, что каждое муниципальное образование, руководствуясь соображениями целесообразности, а также учитывая конкретную кадровую ситуация и принимая во внимание специфические особенности поселения, вправе самостоятельно принять решение о необходимости формирования кадрового резерва.
При этом акты субъектов Российской Федерации, различные положения по вопросу формирования кадрового резерва и порядку организации работы с ним должны носить исключительно рекомендательный характер.
Что касается вида кадрового резерва, то следует заметить, что федеральным законом предусматривается формирование «кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы». При этом федеральным законодателем не оговаривается, все ли категории должностей муниципальной службы должны замещаться из кадрового резерва.
Следует заметить, что практика применения данной нормы носит различный характер. Как правило, кадровый резерв формируется для замещения главных и ведущих должностей муниципальной службы категории «руководители».
В любом случае, право принятия решения относительно групп и категорий должностей муниципальной службы, которые будут замещаться на основе кадрового резерва, принадлежит муниципальному образованию.

Вопрос

Обязаны ли граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, не включенных в перечень, представлять представителю нанимателя сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представление которых установлено пунктом 10 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»?

Ответ

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) однозначно определено, что граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Указанные сведения представляются в порядке, сроки и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации.
Таким образом, на текущий момент сведения о доходах за год, предшествующий году поступления на муниципальную службу, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представление которых установлено пунктом 10 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ, подают представителю нанимателя только лица, претендующих на замещение должностей муниципальной службы, включенных соответствующий перечень.
Для лиц, претендующих на замещение должностей муниципальной службы, не включенных в перечень, обязанность по представлению вышеназванных сведений федеральным законодательством не предусматривается.

Вопрос

Возможно ли внесение изменений в положения Федерального закона, предусматривающих возможность введения и использования средств самообложения граждан на собрании, конференции граждан или представительным органом муниципального образования?

Ответ

В соответствии с нормой части 1 статьи 56 Федерального закона под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.
Положения чести 2 данной статьи Федерального закона предусматривают возможность введения данных платежей исключительно на местном референдуме (сходе граждан).
В случае если указанные платежи будут устанавливаться нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований на всей территории муниципального образования или на его части и их уплата будет носить для граждан обязательный характер, они, в соответствии с частью 1 статьи 8 НК, приобретут признаки налога.
В этом случае вопросы введения и использования данных платежей будут решаться не путем всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан, а органом публичной власти, осуществляющим властные полномочия.
Вместе с тем положения части 5 статьи 3 и части 6 статьи 12 НК предусматривают, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке, чем это определено указанным НК.
Собрание и конференция граждан не могут обеспечить всеобщего равного и прямого волеизъявления всего населения муниципальных образований по вопросам введения и использования разовых платежей граждан. В соответствии со статьями 29-30 Федерального закона собрание и конференция граждан не относятся к формам непосредственного решения населением вопросов местного значения и решения, принятые на них, не носят обязательный характер.
Поэтому полагаем неправомерным введение разовых платежей для решения конкретных вопросов местного значения на собрании, конференции граждан или представительным органом муниципального образования.

Вопрос

Когда в законодательстве РФ будет урегулирован порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями по регистрационному учету граждан в населенных пунктах, в которых отсутствуют органы внутренних дел и решен вопрос о предоставлении местным бюджетам субвенций из федерального бюджета на осуществление данных государственных полномочий?

Ответ

В настоящее время положения Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» возлагают на местную администрацию поселений полномочия по регистрационному учету граждан Российской Федерации в населенных пунктах, в которых отсутствуют территориальные органы федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору в сфере миграции.
В соответствии с нормами Федерального закона данные полномочия органов местного самоуправления не относятся к вопросам местного значения, поэтому являются государственными полномочиями и должны осуществляться органами местного самоуправления за счет субвенций из федерального бюджета. При этом необходимо учитывать, что согласно положению о Федеральной миграционной службе, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928, осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации относится к полномочиям Федеральной миграционной службы.
Согласно изменениям, внесенным в нормы Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» данные полномочия возлагаются исключительно на территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. В тоже время указанные изменения вступят в силу только с 1 января 2011 года и до указанной даты местные администрации поселений обязаны будут осуществлять полномочия по регистрационному учету граждан в населенных пунктах, в которых отсутствуют указанные федеральные органы власти, за счет собственных доходов.

Комитет Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправлени