2.1.3.4. Управление муниципальными активами на портфельной основе
Стратегический уровень
1. Описание стандарта
Практически во всех странах муниципальные власти имеют в собственности или в том или ином виде контролируют значительные объемы местных/муниципальных активов. Однако лишь небольшое количество муниципалитетов воспринимает данные ресурсы как «портфель» активов, структура которого может изменяться в зависимости от стратегических целей развития местного сообщества.
Как правило, управление активами местного сообщества ведется без какой-либо четкой привязки к долгосрочным целям развития муниципалитета и сводится лишь к решению текущих задач. Вопросы же развития местных активов предлагается решать с помощью массированных инвестиций в модернизацию муниципальной инфраструктуры. Тем не менее анализ мировой практики показывает, что детальное рассмотрение каждого вида активов, выработка стратегического плана управления, а также определение оптимальной структуры активов позволяет находить резервы для повышения эффективности управления активами даже в условиях дефицита финансовых ресурсов.
1.1. Управление муниципальными активами
В литературе, посвященной теме муниципальных активов, категория «управление активами» трактуется достаточно широко и определяется спецификой страны, в контексте которой рассматривается проблема. Тем не менее в последнее время наиболее распространен подход, при котором управление муниципальной собственностью рассматривается в сравнении с практикой управления частными активами. В связи с этим в большинстве случаев при анализе муниципальных ресурсов используются понятия и концепции, применяемые в частном секторе.
В частном бизнесе под управлением корпоративной собственностью понимается процесс принятия решений относительно приобретения, эксплуатации и реализации собственности.
Цель управления частной собственностью может формулироваться следующим образом: планирование, создание, приобретение, эксплуатация, восстановление, замена и реализация активов наиболее экономически эффективным (рациональным) образом, обеспечивающим выполнение настоящих и будущих задач компании с учетом требований, предъявляемых к уровню производимых товаров и услуг.
Необходимо отметить, что процесс управления корпоративной собственностью обычно делится на следующие этапы.
1. Инвентаризация, под которой, как правило, подразумевается сбор и поддержка информации о качественных и количественных характеристиках собственности (технологические, финансово-экономические и др.).
2. Непосредственное управление активами, которое включает оценку финансовой эффективности (отдачи) каждого из видов собственности в портфеле активов. Основным преимуществом такого подхода считается как учет индивидуальных финансовых характеристик различных видов собственности, так и возможность их учета относительно других элементов собственности компании.
В связи с тем что методология управления частной собственностью стала использоваться в общественном (в том числе муниципальном) секторе экономики, формулировка целей и этапов управления муниципальной собственностью может совпадать с вышеизложенными определениями. Тем не менее, как правило, к уже упомянутым видам операций с собственностью (приобретение, эксплуатация и реализация) обычно добавляют и такие специфические для муниципальной экономики функции, как операции с землей (сдача в аренду, приватизация и т.д.).
К целям управления муниципальной собственностью традиционно относят:
• определение необходимого объема муниципальной собственности, позволяющего предоставить публичные блага при наименьших из всех возможных альтернатив (в том числе их производство в частном секторе) издержках;
• обеспечение развития муниципальной экономики, а также мобилизация дополнительных доходов в муниципальный бюджет.
1.2. Концептуальные подходы к управлению муниципальной собственностью (активами)
Основываясь на опыте управления частной собственностью, общую систему управления муниципальными активами можно представить следующим образом.
1. Инвентаризация муниципальной собственности (активов). Создание подробной информационной базы об активах, находящихся в собственности муниципалитета, которая в том числе должна включать стоимостную оценку актива, его технологические характеристики, информацию о правообладателях и т.д. Причем именно на этой стадии рекомендуется использовать методику инвентаризации, применяемой частным бизнесом. Логичным завершением этого этапа должны стать разработка и ведение реестра муниципальной собственности (практика, в настоящий момент применяемая рядом муниципалитетов России).
2. Управление активами на портфельной основе. Основу подобного рода управления активами составляет формулировка целей развития муниципальных активов в контексте общеэкономических задач развития муниципалитета. Механизм управления активами должен быть разработан в рамках стратегического плана управления активами, который будет рассмотрен ниже.
Важным принципом является разработка классификации муниципальных активов. Классическим примером классификации активов является опыт г. Денвера (штат Колорадо, США), где по целям использования собственности были выделены следующие группы: напрямую используемые муниципальными властями, социальные и остаточные активы (см. таблицу 1).
Таблица 1
Классификация муниципальной собственности по целям ее использования
Наименование группы активов Активы Цель управления активами
Активы, напрямую используемые муниципальными властями Здания администрации, полицейский участок, пожарная станция и т.д. Максимизировать эффективность, минимизировать издержки
Активы социального назначения (используются для решения социальных задач и не всегда экономически эффективны) Жилищный фонд, муниципальные парки и т.д. Минимизировать субсидии
Остаточные активы (неиспользуемые по первым двум позициям и либо применяемые для получения прибыли, либо приватизируемые) Различная инвестиционная собственность Максимизировать прибыль
Далее для каждого вида собственности в зависимости от целей использования данного вида муниципального актива разрабатывается система инструментов управления.
Применение управления на портфельной основе, используемого в частном бизнесе, подразумевает выбор оптимальной структуры активов при учете целей и стратегии управления различными видами активов.
3. Организационные процедуры. Эффективная стратегия управления муниципальной собственностью подразумевает централизацию функции управления активами. Другими словами, в администрации должен быть создан орган, непосредственно отвечающий за разработку механизмов и управление собственностью.
Процедура управления собственностью по возможности должна быть формализована (четко прописана в нормативно-правовых документах). Различные типы операций с собственностью – приобретение, эксплуатация и реализация – должны быть отражены в структуре органа власти, отвечающего за их проведение, путем создания в нем нескольких подразделений.
4. Проверка (аудит) активов и управленческой деятельности. Задача проверки – обеспечить эффективную разработку, применение и выполнение планов управления активами в соответствии с намеченным планом.
Аудит представляет собой постоянную оценку деятельности организации с точки зрения используемых методов управления активами. В функции проверки также входит критический взгляд на текущий уровень предоставляемых услуг и возможности усовершенствования практики управления активами.
В 2000 г. Всемирным банком был подготовлен доклад «Стратегическое управление муниципальными активами». Основная цель документа - рассмотреть международный опыт управления муниципальными активами и на его основе выработать ряд практических рекомендаций по повышению эффективности управления местными активами в развивающихся странах. Необходимо отметить, что в докладе категория муниципальных активов трактуется в узком смысле и относится только к муниципальной инфраструктуре.
Базовой идеей доклада является концепция стратегического управления муниципальными активами. Под ней авторы понимают механизм управления, основанный на разработке плана управления активами.
План управления активами - документ, описывающий последовательность процедур управления портфелем муниципальных активов в долгосрочной перспективе для достижения стратегических целей развития муниципального образования, а также согласования стратегического планирования и бюджетного процесса муниципалитета.
К странам с наиболее развитой системой управления муниципальными активами относятся Новая Зеландия, США и Австралия.
1.3. Новая Зеландия: опыт реформ системы управления муниципальными активами
В начала 1980-х гг. в Новой Зеландии был проведен ряд структурных реформ, основным мотивом которых была полномасштабная либерализация экономики. В этих условиях главные направления реформы общественного (в том числе муниципального) сектора сводились к повышению его эффективности и снижению роли в экономике. Основными факторами, повлиявшими на ныне существующую практику управления муниципальной собственностью, стали:
• принятие федерального законодательства, требующего повышения прозрачности муниципальных финансов;
• требование федерального правительства по составлению долгосрочных финансовых планов, а также общая установка на «освобождение» муниципалитетов от непрофильных функций путем передачи их в частный сектор;
• требование федерального правительства по обязательному составлению стратегических планов улучшения управления муниципальными активами (включающих подробный план-график работ, смету финансирования и т.д.);
• постоянный мониторинг процедур управления активами.
В результате этих инициатив преобладающее большинство муниципалитетов Новой Зеландии перешло к практике стратегического управления муниципальными активами. Анализ опыта данной страны показал, что ключевыми процедурами для перехода к эффективному управлению активами являются:
• консультации со всеми заинтересованными сторонами и выработка на их основе стратегических целей развития активов;
• анализ объема и качества текущих муниципальных услуг;
• прогноз спроса на муниципальные услуги и анализ соответствия текущей структуры муниципальных активов будущим потребностям;
• разработка и ведение регистра муниципальных активов, сбор информации о показателях текущего функционирования активов;
• прозрачность финансового управления активами для определения реальных издержек предоставления муниципальных услуг;
• постоянный мониторинг процесса управления активами на предмет соответствия принимаемых решений социальным и экономическим целям развития муниципалитета.
На примере Новой Зеландии можно сделать вывод, что основными факторами эффективного менеджмента муниципальными активами считаются следующие:
• создание внешних стимулов для местных властей, таких как реформа федерального законодательства, требующего от муниципалитетов перманентного стратегического планирования и перехода к более высоким стандартам управления активами;
• проведение мер по оценке долгосрочных выгод от применения стандартов управления муниципальными активами, включающих выработку приоритетов развития, обучение кадров и повышение понимания ими проводимых реформ, разработку и применение автоматизированного реестра муниципальных активов;
• наличие ресурсов для планирования управления муниципальными активами;
• постоянный мониторинг системы управления муниципальными активами.
За исключением первой позиции, перечисленные процедуры могут быть инициированы непосредственно муниципальными властями. В развивающихся странах и странах с переходной экономикой начальный этап внедрения эффективных подходов управления муниципальными активами может быть сведен к следующим первоочередным процедурам:
• проведение первоначальной инвентаризации муниципальных активов;
• документирование операций с муниципальным активами;
• автоматизированная обработка информации о муниципальных активах;
• разработка базисных (упрощенных) планов управления собственностью муниципалитета;
• обучение кадров и повышение профессионального уровня персонала.
Выполнение даже этих первоначальных шагов может занять несколько лет, вследствие чего рекомендуется разработка краткосрочных целей управления муниципальной собственностью наряду с процедурой мониторинга их достижения.
2. Муниципальное образование
Округ Лос-Анджелес, Калифорния (США)
3. Исходная ситуация
К середине 1990-х годов многолетний дефицит муниципального бюджета, а также повышенные обязательства по финансированию ряда расходных программ привели к резкому ухудшению состояния бюджета округа Лос-Анджелес (Калифорния). В этих условиях власти муниципалитета предприняли ряд попыток по выявлению и анализу основных резервов развития округа, способных преломить негативную тенденцию в бюджетной сфере. Один из источников дополнительных доходов бюджета связывался с портфелем собственности, находящимся в распоряжении муниципалитета. Более того, в течение более чем десятилетнего периода именно система управления активами округа вызывала ряд нареканий со стороны бизнеса и общественности. Однако лишь малая часть предложений, разработанных с участием различных заинтересованных сторон, по пересмотру подходов к управлению активами была реализована на практике.
В июле 1995 члены городского правления произвели запрос в Комиссию по экономии и эффективности на предмет оценки программы от 20 апреля 1995 года «Доходный потенциал недвижимости округа Лос-Анджелес» - основного документа, который должен был регламентировать деятельность округа в сфере управления муниципальными активами. Проведя работу по сбору дополнительных материалов, комиссия подготовила доклад о состоянии системы управления собственностью города. К основным недостаткам комиссия отнесла следующие.
• Неопределенность целей управления собственностью. В округе не существовало четко установленных целей развития активов, была не ясна стратегия управления собственностью в рамках общего социально-экономического развития муниципалитета.
• Неопределенность в разделении ответственности и полномочий департаментов администрации в сфере управления активами.
• Недостаточность централизации ответственности и полномочий по управлению активами муниципалитета. Комитет по управлению имуществом выполнял ряд «непрофильных» функций, напрямую не связанных с операциями с недвижимостью.
• Отсутствие детального реестра муниципальных активов. Власти округа вели крайне упрощенный реестр муниципальной собственности (существовал лишь общий перечень находящихся в распоряжении муниципалитета активов). Оценка издержек, связанных с эксплуатацией различных видов активов, практически не проводилась.
• Направление доходов от использования собственности на финансирование текущих операций. Доходы, полученные от сдачи в аренду значительной части (до 50%) недвижимого имущества муниципалитета, использовались на финансирование текущих операций, а не капитальных вложений.
• Повышенные расходы на содержание изношенных активов. В связи с тем что средний возраст муниципальных активов приближался к 30 годам, расходы, связанные с эксплуатацией и ремонтом, имели тенденцию к увеличению.
Все эти недостатки вели к тому, что в течение как минимум пяти лет (с 1990 по 1995 год) операции с муниципальными активами округа фактически сводились к «кризисному» управлению, а ежегодные расходы на содержание муниципальной собственности имели четкую тенденцию к росту. При отсутствии должной координации в использовании активов муниципалитета попытки вести краткосрочное и долгосрочное планирование не приводили к желаемым результатам.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Исследование комиссии отмечало, что отсутствие долгосрочных целей управления активами вело к снижению эффективности операций с собственностью. В качестве такой цели предлагалось принять следующую формулировку: «всестороннее планируемое управление портфелем активов округа, обеспечивающее эффективное использование и распределение находящихся в распоряжении муниципалитета ресурсов».
Отмечалось, что управление муниципальными активами должно содействовать достижению стратегических целей развития муниципалитета. Стратегический подход к операциям с активами должен был сместить акцент с технических аспектов управления на анализ и учет долгосрочных целей развития. По сути, активы муниципалитета (находящиеся в собственности или используемые на праве аренды) представляют собой портфель различных объектов собственности. В связи с этим задача управления заключается в определении оптимальной структуры этого портфеля, а также нахождении баланса между двумя видами операций - увеличением эффективности управления ресурсами и обеспечением их справедливого (пере) распределения.
В целях конкретизации задач управления активами в докладе комиссии рекомендовалось принять во внимание следующие задачи:
• обеспечение эффективности предоставления услуг населению;
• улучшение качества управления активами посредством кооперации и координации действий подразделений администрации, а также всех заинтересованных сторон;
• разработка стратегического плана, который ляжет в основу эффективного управления активами;
• оптимизация портфеля активов по формам собственности (муниципальная собственность, аренда частных активов и т.д.);
• обеспечение максимальной консолидации (объединения) активов;
• создание системы стимулов для департаментов администрации по сохранению достигнутого уровня экономии расходов, полученного с помощью повышения эффективности управления собственностью за предыдущий период.
Основным условием эффективного управления собственностью является наличие детальной информации о состоянии активов муниципалитета. Как было отмечено, в округе Лос-Анджелес существовала система сбора лишь первичной информации, явно недостаточной для стратегического подхода к операциям с собственностью. Как правило, к первому этапу создания информационной системы относится разработка детального реестра собственности. Как показывает международный опыт, в последнее время ведение реестра перестало сводиться к созданию монофункциональной системы данных и все больше подразумевает внедрение географических информационных систем (ГИС) – автоматизированных систем по сбору, хранению, мониторингу и анализу пространственно координированных данных об основных характеристиках активов.
В округе Лос-Анджелес было принято решение о создании локальной ГИС, содержащей данные не только о местоположении и параметрах каждого вида актива, но также о демографических, социально-экономических и политических характеристиках административно-территориальных единиц, в пределах которых находятся объекты собственности. Кроме того, создание и поддержка ГИС также включали перманентное обновление данных о состоянии активов, что в свою очередь являлось основой оперативного принятия управленческих решений.
После разработки и внедрения информационной системы (реестра) и оценки состояния муниципальных активов округу рекомендовалось инициировать применение процедур стратегического планирования в процессе управления собственностью. Смысл стратегического планирования заключался в определения объема, типов и направлений использования активов в долгосрочной перспективе. Из стратегического плана должно было быть предельно ясно, какова стратегия использования данного вида актива, каковы условия и факторы, ограничивающие реализацию стратегии и каков наиболее эффективный способ использования актива.
Структура стратегического плана управления муниципальными активами выглядит следующим образом.
• Определение стратегических целей управления активами. Для повышения эффективности управления активами необходимо, чтобы цели развития муниципальных активов были согласованы с общими задачами развития муниципалитета.
• Оценка основных характеристик муниципальных услуг, предоставление которых входит в стратегические цели развития муниципалитета. Основные параметры муниципальных услуг должны отвечать ожиданиям местных жителей, а также находиться в соответствии с законодательно установленными нормативами и стандартами в данной сфере. Поэтому при управлении муниципальными активами необходимо иметь четкую информацию об объемах необходимых услуг; их качестве, надежности, доступности и безопасности для жителей; рентабельности их производства; а также об экологических ограничениях, связанных с их производством.
• Оценка спроса на муниципальные услуги. На основе прогноза социально-экономического развития муниципалитета определяется спрос на муниципальные услуги и, следовательно, на определенный объем и структуру муниципальных активов, необходимых для их предоставления. Подобные прогнозы должны включать оценку изменений в технологии производства и предоставления услуг, возможное изменение в федеральном и региональном законодательстве (например, связанного с введением новых экологических стандартов), а также изменения в ожиданиях и спросе на услуги населения муниципалитета.
• Разработка стратегии управления активами. Необходима разработка общей стратегии перехода к целям, установленным в пункте 1.
• Разработка тактики управления активами. Основная часть плана управления муниципальными активами заключается в детальном описании операций, необходимых для выполнения стратегии, разработанной в пункте 4. Здесь, как правило, необходимо описание технических и финансовых характеристик муниципальных активов, а также пошаговый план эксплуатации, модернизации, приобретения и реализации активов.
• Финансовое планирование управления активами. Эта часть плана подразумевает разработку долгосрочного финансового плана управления муниципальными активами в контексте стратегии и тактики, рассмотренной в предыдущих пунктах. Необходимо иметь детальную информацию по следующим позициям:
уровень издержек, связанных эксплуатацией, модернизацией; приобретением и реализацией активов;
источники финансирования операций с активами;
прогнозная оценка стоимости активов.
• Мониторинг и контроль управления. Эта часть плана включает оценку эффективности реализации стратегии и тактики управления муниципальными активами, а также определение набора параметров и критериев, достаточных для заблаговременного принятия мер и проведения профилактических работ, обеспечивающих стабильное функционирование активов и системы управления в целом.
В дополнение к плану для округа Лос-Анджелес были разработаны типовые стратегии финансового управления активами. К ним относились максимизация доходного потенциала активов и сокращение издержек на их содержание. В первом случае основная рекомендация была связана с максимизацией доходов от сдачи собственности в аренду путем постоянного мониторинга рынка недвижимости для оптимизации уровня арендной платы по различным объектам. Сокращение расходов относилось к оптимизации структуры арендуемых площадей, минимизации объема неиспользуемых активов, а также консолидации снимаемых площадей.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Информация недоступна.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Информация недоступна.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Информация недоступна.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Информация недоступна.
9. Полученные результаты
Применение процедур стратегического управления активами позволило округу единовременно сократить расходы на содержание муниципальной собственности на $20 млн., а также ежегодно получать экономию в размере $27 млн.
Значительные объемы сокращения издержек стали возможны в результате активных действий администрации по следующим направлениям.
• Централизация управления и контроля над операциями с активами путем создания Комитета по управлению собственностью.
• Согласование процедур управления активами с требованиями Департамента по общественным работам, паркам и рекреации и Департамента по вопросам обустройства прибрежной полосы (отделы администрации, имеющие наибольшие полномочия в сфере управления активами);.
• Внедрение процедур постоянного мониторинга рынка недвижимости. Округу удалось значительно повысить поступления доходов от собственности путем сближения арендной платы, взимаемой с пользователей муниципального имущества, с рыночной ставкой.
• Увеличение доходов от использования собственности путем стимулирования размещения малого бизнеса в местах расположения муниципальных активов.
• Сокращение на 20 - 25% расходов на аренду благодаря принятию решения о размещении основной части отделений администрации в объектах муниципальной недвижимости.
• Внедрение системы мониторинга и бенчмаркинга (сравнение издержек с аналогичными расходами в частном бизнесе) текущих расходов на содержание активов. С помощью процедуры бенчмаркинга власти приняли решение о переходе на новую систему охраны административных зданий. Для снижения расходов администрация ввела систему электронных пропусков и камер слежения (до этого охрана ряда зданий местной администрации велась с помощью патрулей полиции).
• Экономия за счет консолидации активов. В собственности округа находился ряд объектов недвижимости со схожими целями использования и территориально находящихся в относительной близости друг от друга. К примеру, муниципалитет имел в собственности около 211 тыс. кв. футов офисных площадей в здании на Вермонт-авеню и 47 тыс. кв. футов площадей в здании, находящемся на расстоянии двух кварталов от первого. Концентрация площадей в одном здании (Вермонт-авеню) позволила произвести экономию в $625 тыс. за счет снижения арендных платежей. Согласно данным администрации, объединение также привело к сокращению занимаемых администрацией площадей на 5 - 8%. В целом по округу проведение консолидации активов на основе стратегического плана позволило получить ежегодную экономию до $5 млн.
• Экономия за счет федеральных субвенций на арендные платежи. Округ является регулярным получателем субсидий из федерального бюджета на арендные платежи для ряда департаментов администрации. Субсидии выплачиваются в том случае, если департамент, выполняющий функции, поддерживаемые федеральной властью, находится в арендуемых муниципалитетом помещениях. Запланированные мероприятия по реорганизации и переносу нескольких подразделений администрации позволили получить субсидии на аренду площадей в частном секторе, а высвободившиеся помещения реализовать на рынке, получив доход в размере $4,6 млн.
Таким образом, разработка и внедрение программы стратегического управления активами позволили округу Лос-Анджелес значительно увеличить эффективность использования активов и в результате повысить качество предоставляемых населению услуг. Несмотря на то, что программа перехода к новой системе управления продолжается в округе и в настоящее время, пример демонстрирует положительные качественные изменения в операциях с муниципальной собственностью.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Информация недоступна.
11. Контактная информация
Информация недоступна.
