2.1.3.2. Финансирование проектов общегородского значения за счет эмиссии муниципальных облигаций общего покрытия
Перспективный уровень
1. Описание стандарта
В случае, если заемные средства привлекаются для финансирования бюджетных проектов, таких как благоустройство, ремонт дорог, строительство школ и больниц и т.п., целесообразно выпускать облигации общего покрытия. Эти облигации обеспечены общей (безусловной) гарантией органов местного самоуправления в пределах общей суммы доходов местного бюджета и возможностей заимствования. Это означает, что для выплаты основного долга и процентов могут использоваться любые доходные источники, не имеющие целевого назначения. Расходы в соответствии с требованиями держателей облигаций общего покрытия должны быть приоритетными по отношению к другим видам расходов. Для развития рынка муниципальных облигаций общего покрытия важно, чтобы органы местного самоуправления обладали полномочиями в части регулирования ставок местных налогов (например, повышения ставок в случае необходимости осуществления своевременных выплат заемщикам).
Решение об эмиссии облигаций общего покрытия лучше всего принимать на референдуме. Это повышает прозрачность проекта и увеличивает информированность населения о нем. При этом муниципальная администрация должна подготовить хорошее обоснование необходимости реализации инвестиционного бюджетного проекта, чтобы заручиться поддержкой населения. В США более 35% референдумов по вопросам необходимости осуществления инвестиционных бюджетных проектов дают отрицательный результат по разным причинам – населению не нравится проект, население не желает платить больше налогов, слишком низкий процент населения принимает участие в референдуме и т.п.
При подготовке к эмиссии муниципальных облигаций общего покрытия необходимо оценить финансовое положение муниципалитета, чтобы выяснить, способен ли он обслуживать в будущем возросшую задолженность. Должны быть приняты во внимание основные виды рисков: риски, связанные с изменением межбюджетных отношений, общеэкономические, финансовые и долговые риски.
Особое внимание потенциальные инвесторы уделяют качеству управления муниципальными финансами. Ключевыми индикаторами при этом являются:
• наличие нормативных актов, регулирующих долговую политику, предоставление гарантий и поручительств;
• наличие полного набора бухгалтерской документации;
• отсутствие ошибок и противоречий в бухгалтерской отчетности;
• доступность бюджетной информации;
• казначейская система исполнения бюджета;
• сотрудничество администрации муниципалитета с внешними консультантами;
• наличие кредитных рейтингов.
Облигационный заем в отличие от банковского кредита не ограничивает привлечение инвесторов только одной кредитной организацией, дает возможность муниципалитету управлять своим долгом (в частности, за счет досрочного выкупа), расширяет возможности диверсифицировать источники заимствований.
Источником обеспечения облигаций общего покрытия выступают бюджетные доходы муниципалитета. При этом в мировой практике ключевым фактором при выпуске подобных ценных бумаг является возможность органов местного самоуправления самостоятельно изменять ставки местных налогов и/или вводить новые местные налоги и сборы.
В российских условиях возможность выпуска облигаций общего покрытия ограничена практически полным отсутствием у органов местного самоуправления сколько-нибудь значимых налоговых полномочий. В тех случаях, когда эмиссия облигаций все же осуществляется, в качестве обеспечения используются:
• средства бюджета;
• залог имущества (недвижимости, земельных участков, объектов приватизации и т.д.);
• гарантии администрации, не связанные с собственностью (схема «налоговых зачетов», когда в случае несвоевременного погашения облигаций инвестор может произвести налоговый зачет в местный бюджет);
• гарантии третьих лиц (предприятия, организации, банки, страховые компании).
В мировой практике управления общественными финансами облигационные заимствования обычно привлекаются для финансирования капитальных проектов, тогда как в российских условиях достаточно распространен опыт, когда муниципалитеты, выпускающие облигационные займы, используют заемные ресурсы для:
• финансирования текущих бюджетных расходов;
• кредитования коммерческих проектов (по более высокой ставке процента).
Названные направления расходования заемных ресурсов носят некапитальный характер, что, согласно международным принципам управления долговыми обязательствами, не может считаться примером лучшей практики. К данным примерам можно отнести опыт американского города Скотсдэйл штата Аризона по привлечению облигационного займа на финансирование реконструкции транспортной, социальной и рекреационной инфраструктуры.
2. Муниципальное образование
Город Скотсдэйл, штат Аризона (США)
3. Исходная ситуация
Рост численности и доходов населения Скотсдэйла привел к необходимости значительного улучшения состояния транспортной, социальной и рекреационной инфраструктуры муниципалитета. Администрацией города в связи с этим в 1999 году было принято решение об увеличении расходов на благоустройство и ремонт дорожной инфраструктуры. Был также разработан план строительства пожарной станции и двух полицейских участков. При планировании указанных проектов перед властями города встал вопрос об источниках финансирования капитальных вложений. В связи с тем что данные проекты имели общегородское значение, а также после своего завершения не должны были генерировать доходы, было принято решение об эмиссии облигаций общего покрытия с фиксированным купоном.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
В Скотсдэйле, как и в других муниципалитетах США, выпуски облигационных займов имеют привязку к планам капитальных вложений (Capital Improvement Plan), в которых приводится подробное обоснование инвестиционных проектов, объем необходимого финансирования, сроки введения проектов в эксплуатацию и т.д. Около 48% объемов капитальных вложений города Скотсдэйла, эффект от которых будет распространяться на все население муниципалитета, в 2003 году финансируется за счет осуществленных в 1989, 1992 и 2000 годах эмиссий облигаций общего покрытия.
В сентябре 2000 года жители Скотсдэйла двумя третями голосов (законодательное требование) на референдуме одобрили эмиссию облигаций общего покрытия с фиксированным купоном на сумму $358,2 млн. для реализации пяти инвестиционных программ:
• развитие рекреационных объектов города (парк, библиотеки и др.);
• благоустройство территории города;
• ремонт и модернизация дренажной системы;
• объекты капитального строительства для нужд правоохранительных органов и пожарной охраны;
• развитие транспортной инфраструктуры (ремонт и строительство дорог).
Одним из важнейших показателей, характеризующих качество управления муниципальным долгом, является кредитный рейтинг эмитента. В 2002 году рейтинговыми агентствами Standard&Poor’s, Moody’s и Fitch городу были присвоены наивысшие кредитные рейтинги по используемым этими агентствами шкалам. Непосредственно долговым инструментам, используемым городом, были также присвоены достаточно высокие рейтинги (см. таблицу 1).
Таблица 1
Кредитные рейтинги облигаций, эмитированных г. Скотсдэйлом (2002 г.)
Вид облигаций Moody's Investors Service Standard & Poor's Fitch IBCA
Общего покрытия (капитальные проекты) Aaa AAA AAA
Доходные облигации (водоканал и канализация, обеспечение: платежи населения) Aa1 AA AA
Доходные облигации (дорожное строительство, обеспечение: транспортный налог) Aa3 AA -
В мае 2000 года была также образована общественная наблюдательная комиссия по муниципальным облигациям, в полномочия которой входят мониторинг и контроль выполнения программ капитальных расходов, финансируемых за счет выпуска муниципальных облигаций. Членами комиссии являются представители администрации и общественности. При подготовке проекта бюджета на очередной финансовый год все решения относительно планов капитальных расходов и стратегии управления облигационными займами рассматриваются и утверждаются комиссией и только затем поступают в администрацию города.
Облигации общего покрытия, выпускаемые Скотсдэйлом, обеспечиваются бюджетными доходами города. Как правило, погашение задолженности по указанным облигациям осуществляется за счет налога на недвижимость. В связи с этим объемы эмиссии облигаций общего покрытия зависят от базы этого налога. В таблице 2 представлены объем выпуска облигаций в разрезе основных программ капитальных вложений и устанавливаемая для обслуживания долга ставка налога на недвижимость.
Таблица 2
Распределение заемных средств, полученных от размещения облигаций общего покрытия, и ставки налога на недвижимость (тыс. USD)
2001/02
(факт) 2002/03
(проект) 2003/04
(прогноз) 2004/05
(прогноз) 2005/06
(прогноз) 2006/07
(прогноз) 2007/08 (прогноз) Итого
Рекреационные объекты 20 000 35 000 10 000 10 000 15 500 15 500 18 700 124 700
Ремонт дренажной системы 100 300 2100 2500 7000 5000 8300 25 300
Благоустройство 900 1700 1000 2000 5000 6000 10 500 27 100
Объекты капитального строительства для нужд правоохранительных органов и пожарной охраны 2000 10 000 16 400 10 000 5000 5000 6700 55 100
Дорожная инфраструктура 17 000 17 700 25 000 10 000 15 100 18 000 23 200 126 000
Итого 40 000 64 700 54 500 34 500 47 600 49 500 67 400 358 200
Налог на недвижимость (ставка) 1,1525 1,2214 1,2774 1,2704 1,2404 1,2796 1,3071
Источник: City of Scottsdale, Citizen Bond Review Commission Report, 2002.
Каждая из программ включает несколько десятков подпрограмм (проектов капитальных вложений), направленных на реализацию отдельных мероприятий. В плане капитальных вложений города представлены описание каждой подпрограммы, ее доходные источники и смета расходов.
Проекты капитального строительства, финансирование которых осуществляется за счет эмиссии облигаций общего покрытия
Проект № 88 плана капитальных вложений. Ремонт и модернизация дренажной системы (ливневой канализации) вдоль 64-й улицы в целях предотвращения затопления и подтопления населенных районов города, повреждения транспортной инфраструктуры. Общая площадь территории, на которой будут проводиться ремонтные работы, – 2,1 кв. мили.
Основные финансовые характеристики проекта (тыс. USD)
Источник финансирования Предыдущие годы 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Всего
Облигации общего покрытия - - 458,9 1857,1 2898,2 5214,2
Всего - - 458,9 1857,1 2898,2 5214,2
Источник: Capital Improvement Plan, City of Scottsdale FY 2003/04 Budget.
Проект № 133 плана капитальных вложений. Строительство полицейского участка (общая полезная площадь 25 тыс. кв. футов), оборудованного специальной техникой и снабженного основными коммуникациями, включающего офисные помещения и парковку.
Основные финансовые характеристики проекта (тыс. USD)
Источник финансирования Предыдущие годы 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 Всего
Облигации общего покрытия, 2000 год - 3982,6 5993,1 795,3 - - 10771,0
Всего - 3982,6 5993,1 795,3 - - 10771,0
Источник: Capital Improvement Plan, City of Scottsdale FY 2003/04 Budget.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Информация недоступна.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Информация недоступна.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Информация недоступна.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Информация недоступна.
9. Полученные результаты
В результате осуществленного займа путем эмиссии облигаций общего покрытия в городе Скотсдэйле в настоящее время реализуются и частично завершены некоторые подпрограммы капитальных вложений. В частности, проведены ремонт и модернизация автодорожной сети в центральных районах города, осуществлен ремонт зданий городских библиотек, проведены работы по благоустройству городского парка. Данный опыт, таким образом, демонстрирует возможность привлечения заемных средств за счет выпуска муниципальных облигаций для финансирования объектов капитального строительства, не генерирующих доходы от их использования и обеспечение которых осуществляется за счет бюджетных доходов города.
Как было отмечено, в российских условиях размещение облигаций общего покрытия сталкивается с рядом объективных ограничений. Более того, примеры тех городов, которым все же удалось провести эмиссию подобных ценных бумаг, не всегда могут являться примерами лучшей практики. В отличие от приведенного примера с городом Скотсдэйлом в муниципальных образованиях России, эмитирующих облигации, как правило, отсутствуют детальные инвестиционные программы, для осуществления которых привлекаются заемные средства. Во многих случаях средства привлекаются на финансирование текущих бюджетных расходов, что противоречит принципам лучшей практики.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Информация недоступна.
11. Контактная информация
Информация недоступна.
