2.1.2.1. Оценка полной стоимости бюджетных услуг в государственном и муниципальном управлении
Перспективный уровень
1. Описание стандарта
В сфере производства расчет стоимости продукции или предоставления услуг является важным инструментом управления. Во многих странах мира органы государственной власти и местного самоуправления также опираются на полную стоимость услуг при принятии управленческих решений. Расчет полной стоимости государственных и муниципальных услуг становится обязательной операцией при использовании новых форм финансирования, таких как нормативно-подушевое финансирование, целевая потребительская субсидия, социальный заказ. Информация о полной стоимости муниципальной услуги необходима также для того, чтобы оценить эффективность предоставления услуги, выбрать оптимальный способ её предоставления, формирования тарифов, обоснования заявок на финансирование. Однако существующая система расчета во многих случаях не отражает полной экономической стоимости муниципальных услуг, в частности, не учитывает амортизацию основных фондов, административные и прочие расходы.
Данная проблема особенно актуальна в отношении услуг социальной сферы, где значительная доля издержек предоставления услуги приходится на административные расходы. В настоящее время в России в стоимость социальных услуг, как правило, включается только сумма средств, непосредственно затрачиваемая на предоставление того или иного вида социальных услуг или социальной помощи: сумма денежных пособий, стоимость пособий, предоставляемых в натуральной форме, стоимость материалов, являющихся составной частью помощи, т.е. прямые затраты по оказанию услуг. В то же время для определения полной стоимости социальных программ необходимо включить в состав затрат и распределить на отдельные виды услуг административные и накладные расходы социальных учреждений.
2. Муниципальное образование
Город Красноармейск Московской области
3. Исходная ситуация
До работы с фондом «Институт экономики города» расчет полной стоимости социальных услуг в г.Красноармейск не производился.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Цель исследования, проведенного фондом ИЭГ в сотрудничестве с администрацией г.Красноармейск, состояла в следующем:
- рассчитать полную стоимость социальных услуг, оказываемых на муниципальном уровне;
- выделить в структуре общей стоимости каждой из рассматриваемых услуг административную составляющую;
- в отношении услуг, в стоимости которых административная составляющая занимает существенную долю, проанализировать структуру административных расходов и выявить, какие компоненты стоимости услуги вызвали наибольшее увеличение административных расходов;
- выделить в структуре стоимости расходы органов управления и организаций, производящих услуги.
Расчет стоимости социальных услуг был произведен на основе методик определения полной стоимости муниципальных услуг, разработанных Фондом «Институт экономики города».
При расчете полной стоимости социальных услуг учитывались следующие категории расходов:
А) Прямые расходы, затраченные на непосредственное предоставление помощи:
- денежные выплаты;
- стоимость пособий, выданных в натуральной форме;
- расходы по оплате труда основного персонала, чей труд можно рассматривать в качестве самой услуги, предоставляемой получателям, и составной части предоставленной услуги в тех случаях, когда предоставляется сама услуга, а не материальная помощь (например, заработная плата специалистов, работающих по программе «Консультации по проблемам семьи, психолого-педагогическая помощь», социальных работников, работающих по программам «Социальное обслуживание на дому», «Медико-социальное обслуживание на дому», «Социальное реабилитационное отделение», «Отделение срочной помощи»).
Б) Административные расходы
К ним относятся расходы, связанные с осуществлением административного руководства социальной программой. В административную составляющую стоимости социальных услуг должны быть включены следующие виды расходов:
1. Прямые административные расходы
Они включают расходы, которые можно прямо и непосредственно отнести на конкретный вид услуги. К ним относятся:
a. Заработная плата специалистов, обслуживающих программу (включая отчисления в социальные фонды). В отличие от персонала, заработная плата которого включается в состав прямых расходов по предоставлению помощи, сотрудники данной категории не участвуют в непосредственном предоставлении помощи. Их функции сводятся к учету и регистрации лиц, нуждающихся в получении помощи, расчету пособия и т.д. Поскольку работа сотрудников данной категории связана с выполнением конкретных социальных программ, их заработную плату относят к категории прямых административных расходов.
b. Прочие прямые административные расходы - затраты, не относящиеся к трудовым, которые можно прямо и непосредственно отнести на конкретный вид услуги (например, стоимость услуг связи для обслуживания «горячей линии», стоимость инвентаря по программе: развивающие игры для работы с детьми-инвалидами и др.).
2. Непрямые (косвенные) административные расходы
К ним относятся расходы, которые нельзя прямо и непосредственно связать с предоставлением конкретных услуг. В данную категорию расходов включается
a. Заработная плата управленческого персонала, осуществляющего общее руководство учреждением, и вспомогательного персонала. К данной категории персонала относятся сотрудники общего руководства учреждения, бухгалтерии, отдела кадров, канцелярии, технический персонал, сотрудники органов власти и местного самоуправления, занятые организацией предоставления муниципальных услуг. Расходы данной категории персонала распределяются по услугам согласно выбранной методике (например, пропорционально числу получателей помощи по каждой программе, фонду заработной платы, количеству сотрудников, работающих по программам). Несмотря на то, что сотрудники указанных подразделений не занимаются непосредственным предоставлением муниципальных услуг, их деятельность необходима для функционирования социальных учреждений и служб.
b. Расходы на содержание помещений и оборудования социальной службы/ учреждения. Они включают арендную плату, коммунальные платежи, расходы по обслуживанию основных средств и оборудования, используемого для предоставления социальных услуг, и т.п.
Схематично структуру стоимости социальной услуги можно представить следующим образом:
Прямые расходы, связанные с непосредственным предоставлением услуги, полностью включаются в стоимость услуг, которым они соответствуют:
- денежные выплаты и стоимость пособий в натуральной форме целиком относятся к расходам на соответствующие услуги;
- заработная плата персонала может распределяться на соответствующие программы и услуги либо пропорционально рабочему времени, отработанному данным сотрудником по каждой конкретной программе, либо пропорционально объему выполненных работ (количеству лиц, получивших помощь через данного работника). В данном расчете в качестве базы распределения был использован первый подход.
Распределение прямых административных расходов на конкретные виды услуг производилось по тем же принципам, что и распределение прямых расходов, связанных с непосредственным предоставлением услуги, т.е. пропорционально рабочему времени, отработанному сотрудником по каждой конкретной программе.
Распределение непрямых административных расходов представляет собой самую сложную процедуру в процессе расчета стоимости услуги. Расходы данной категории нельзя напрямую связать с предоставлением какой-либо конкретной услуги, поэтому для их расчета нужно использовать какую-либо из условных методик. Распределение непрямых расходов по конкретным видам услуг может производиться пропорционально величине фонда оплаты труда или численности персонала, занятого предоставлением данной услуги. Распределение расходов на содержание руководящих органов местного самоуправления города между ОСЗН и социальными учреждениями, участвующими в предоставлении услуг, производилось пропорционально фонду оплаты труда учреждений. Расходы на содержание органов управления учреждениями между программами в рамках учреждений производилось пропорционально количеству рабочего времени, отработанного сотрудниками по каждой программе.
При расчете полной стоимости социальных услуг в г.Красноармейске были выполнены следующие действия.
1. Произведена перегруппировка расходов по направлениям деятельности: «Исполнение адресной социальной программы из местного бюджета», «Исполнение государственных полномочий по социальной защите и учету льготных категорий населения», «Предоставление социальных услуг».
2. Из общего объема расходов на содержание управленческого и вспомогательного персонала была вычтена заработная плата прямого управленческого персонала.
3. Полученные таким образом непрямые административные расходы, а также расходы по содержанию учреждений были распределены между конкретными учреждениями пропорционально величине их фонда заработной платы.
4. Дальнейшее распределение непрямых расходов по отдельным социальным программам, выполняемым учреждением, происходило пропорционально доле времени, отработанной каждым сотрудником по данной конкретной программе.
Распределение косвенных расходов пропорционально величине фонда оплаты труда в отношении программ по предоставлению социальных услуг представляется наиболее целесообразным ввиду целого ряда причин. Такое распределение является одним из основных методов распределения накладных расходов в бухгалтерском учете, потому что, как правило, площадь помещений, используемых для предоставления услуг, пропорциональна количеству сотрудников. Чем больше численность сотрудников, работающих по программе, тем больше площадь помещения, которое они занимают. Тем больше расходы на оплату коммунальных услуг по программе. Использование других методов распределения косвенных расходов по программам будет неоправданно трудоемким.
Единственное исключение при распределении непрямых расходов по программам было сделано в отношении МУ «Милосердие». Дело в том, что основная доля площади в помещении МУ «Милосердие» (около 60%) используется под стационарное реабилитационное отделение в силу специфики программы «Социальное реабилитационное отделение» (получатели помощи находятся в помещении отделения на стационарном лечении). Очевидно, что основная масса оплаты коммунальных услуг также должна быть распределена на данную программу. Поэтому целесообразно произвести перераспределение расходов на оплату ЖКУ в МУ «Милосердие» следующим образом: распределить 60% расходов центра на программу «Социальное реабилитационное отделение», остальные расходы – между программами пропорционально отработанному времени.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
В работе по оценке полной стоимости социальных услуг г.Красноармейска приняли участие структурные подразделения администрации города, в частности –Комитет социальной политики администрации г.Красноармейск (в настоящее время преобразованный в Отдел образования и социальной политики).
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Успешному внедрению стандарта способствовал детально проработанный план проведения исследования и применение методик оценки полной стоимости услуг, разработанные экспертами Фонда «Институт экономики города». Положительного эффекта удалось добиться благодаря согласованным действиям всех участников проекта и тесному взаимодействию экспертов Института и сотрудников администрации г.Красноармейска.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Расчет полной стоимости социальных услуг и программ г.Красноармейска был затруднен недостатками системы учета, существующей в муниципальных образованиях и учреждениях Российской Федерации в целом. Учет затрат осуществляется не по услугам, а по экономическим статьям расходов. Распределение этих расходов по отдельным социальным программам и последующее сведение их воедино для расчета полной стоимости программ потребовало определенных усилий.
8. Затраты на внедрение стандарта
Проект по расчету полной стоимости социальных услуг и программ г.Красноармейска реализован экспертами Фонда «Институт экономики города» при финансовой поддержке Агентства по международному развитию США (USAID) и не потребовал от администрации города привлечения дополнительных штатных единиц и финансовых затрат.
9. Полученные результаты
В результате реализации проекта была рассчитана полная стоимость социальных программ г.Красноармейска. Наибольшая доля административных расходов отмечена в предоставлении следующих социальных услуг (в порядке убывания):
- Консультации по проблемам семьи, психолого-педагогическая помощь (53,8%);
- Социальное обслуживание на дому, Медико-социальное обслуживание на дому, Отделение срочной помощи (48,63%).
Для каждой из указанных услуг существенная доля административных расходов в общей структуре их стоимости объясняется различными причинами.
Более существенная величина расходов на содержание управленческого аппарата и на оплату коммунальных услуг в общей структуре административных расходов по программе «Консультации по проблемам семьи, психолого-педагогическая помощь» объясняется значительной величиной фонда заработной платы специалистов, работающих по данной программе (265,4 тыс. руб. в год), а также их численностью, что при перераспределении общих непрямых административных расходов между учреждениями пропорционально фонду заработной платы и между программами пропорционально количеству рабочего времени, отработанному по каждой программе, привело к росту доли данной категории расходов в общей структуре стоимости социальной программы.
Основная часть административных расходов приходится на непрямые административные расходы, связанные с содержанием управленческого персонала, осуществляющего общее руководство учреждением, и вспомогательного персонала. Это объясняется следующим образом. Программы «Социальное обслуживание на дому», «Медико-социальное обслуживание на дому», «Отделение срочной помощи» выполняются МУ «Милосердие». Фонд заработной платы МУ «Милосердие» составляет значительную величину - 224,6 тыс.руб. Первоначальное распределение административных расходов по учреждениям производилось пропорционально величине фондов заработной платы каждого учреждения, что, принимая во внимание существенную величину фонда заработной платы МУ «Милосердие», привело к распределению значительной доли административных расходов на данное учреждение и, соответственно, значительной доле административной составляющей в программах «Социальное обслуживание на дому», «Медико-социальное обслуживание на дому», «Отделение срочной помощи».
Важно отметить, что около 78% социальных расходов бюджета г.Красноармейска связано с выполнением государственных полномочий. В группу программ, реализуемых в рамках исполнения муниципалитетом государственных полномочий, были включены следующие социальные программы города:
• Государственные пособия малообеспеченным семьям с детьми;
• Государственная социальная помощь;
• Жилищные субсидии малообеспеченным семьям и одиноко проживающим гражданам;
• Пособия на погребение;
• Предоставление льгот и компенсаций в соответствии с ФЗ «О социальной защите инвалидов»;
• Предоставление льгот и компенсаций в соответствии с ФЗ «О ветеранах»;
• Предоставление льгот и компенсаций в соответствии с ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС»;
• Предоставление льгот и компенсаций в соответствии с ФЗ «О реабилитации жертв политических репрессий»;
• Предоставление льгот и компенсаций в соответствии с другими федеральными и региональными законодательными актами;
• Выплата пособий в соответствии с нормативно-правовыми актами Московской области.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться одновременной передачей необходимых для этого соответствующих финансовых средств. Однако в настоящее время это относится лишь к прямым расходам, в то время как административные расходы по программам муниципалитеты вынуждены финансировать из своих собственных бюджетов.
Расчеты показали, что при предоставлении различных видов социальных государственных пособий и льгот административные расходы достигают 6% общей величины затрат.
Несмотря на то, что доля административных расходов по программам, выполняемым в рамках государственных полномочий, не является существенной по сравнению с общими расходами по данным программам, для муниципального бюджета данные расходы представляют собой значительную финансовую нагрузку. Так, в общем объеме административных расходов, связанных с социальной защитой населения, 46% приходится на административные расходы на исполнение государственных полномочий.
Средства, необходимые для финансирования административных расходов, связанных с исполнением делегированных государственных полномочий, должны включаться в состав субвенции, предоставляемой местным бюджетам на исполнение делегированных полномочий.
10. Принятые нормативно-правовые документы
По результатам реализации проекта не были приняты нормативно-правовые акты. Результаты расчета полной стоимости социальных услуг были использованы администрацией г.Красноармейск при принятии управленческих решений в сфере социальной политики.
11. Контактная информация
Администрация г.Красноармейск Московской области
Московская область, г.Красноармейск, ул. Чкалова, 25
Тел.: (496) 538-22-19
Email: admin@krasn.mosreg.ru
Отдел образования и социальной политики г.Красноармейск
Тел.: (496) 538-25-04
Email: edu@krasn.mosreg.ru
Начальник отдела – Грибкова Лидия Владимировна
