6.3.1. Раскрытие информации о проектах жилищного строительства с привлечением средств граждан
Перспективный уровень
1. Описание стандарта
Анализ существующей ситуации на рынке долевого финансирования строительства показывает, что большинство применяемых схем сопряжены с серьезными рисками для граждан. Помимо правовой неурегулированности взаимоотношений между сторонами жилищного проекта, одной из главных причин, обусловившей наличие таких рисков у граждан, является отсутствие достаточной информации о деятельности строительных компаний, привлекающих средства частных инвесторов. В результате, граждане, вкладывают свои средства в проекты, риски которых они не в состоянии не только контролировать, но и идентифицировать.
Решением этой проблемы может стать внедрение в практику единых стандартов при реализации жилищных проектов, установленных в проекте Федерального закона «О защите прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство или приобретение жилья». Указанные стандарты, нацелены на создание условий, когда любое лицо, которое намерено привлечь средства граждан с целью построить и в дальнейшем распределить жилье, уже на этапе объявления о начале жилищного проекта предоставило бы полную и публичную информацию о себе, своем финансовом положении, своих основных партнерах по проекту, а также определило порядок и условия, на которых жилье будет построено и в дальнейшем распределено между частными инвесторами.
Для подтверждения целесообразности применения указанных механизмов и оценки уровня затрат по их исполнению для всех участников рынка осуществлена реализация Демонстрационного проекта целью которого явилась:
• Практическая апробация схемы реализации ряда положений проекта Федерального закона «О защите прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство или приобретение жилья»
• Демонстрация на практике того факта, что использование предлагаемых процедур, направленных на обеспечение прозрачности при реализации строительных проектов с привлечением сбережений частных инвесторов на цели строительства жилья, не приведет к существенному повышению расходов по подготовке проекта и проведению строительных работ
• Проверка положений, согласно которым создание системы привлечения средств граждан при реализации проектов жилищного строительства, основанной на принципах публичности и открытости информации:
приведет к снижению рисков граждан, участвующих своими средствами в строительстве жилья, что позволит более широко использовать их инвестиционный потенциал;
окажет положительное воздействие на развитие добросовестных строительных компаний (организаторов жилищных проектов) и в целом на развитие строительной отрасли.
В рамках проекта была осуществлена работа с девелоперскими компаниями и администрациями в двух городах Приволжского федерального округа – Тольятти и Чебоксары.
Результатом сотрудничества станет начало привлечения компаниями средств частных инвесторов с использованием рекомендаций и методологии, предложенной специалистами Фонда «Институт экономики города» относительно того, как обеспечить прозрачность деятельности компаний по реализации строительных проектов и эффективнее защитить интересы граждан, участвующих в проекте.
Апробированная методология будет предложена профессиональным союзам и ассоциациям отрасли в качестве добровольно принимаемых ими на себя нормативных требований для исполнения.
Также планируется в дальнейшем отработка процедур и механизмов создания публичного реестра «строительных намерений» компаний, готовых сделать данную информацию открытой на добровольной основе.
2. Муниципальное образование
Город Чебоксары (Чувашская Республика), город Тольятти (Самарская область)
3. Исходная ситуация
Резкое сокращение государственных капитальных вложений в жилищное строительство в условиях становления рыночной экономики, неразвитость долгосрочного банковского кредитования строительства, а также высокие ставки по банковским кредитам на приобретение жилья, привели к тому, что уже на ранних этапах развития жилищного рынка в России девелоперские и строительные компании для финансирования строительства жилья стали привлекать непосредственно средства населения.
На сегодняшний день схема долевого финансирования строительства жилья является наиболее распространенным механизмом, позволяющим реализовывать строительные проекты. По экспертным оценкам около 80% нового жилья финансируется по тем или иным схемам долевого строительства.
С позиции строительных компаний долевое финансирование является наиболее доступным и часто единственным способом. В то же время, несмотря на распространенность, реализация этой схемы в сегодняшних условиях сопряжена с большим количеством рисков для граждан, основные из которых:
• нарушение сроков и качества производимых работ и услуг;
• необоснованное завышение сметной стоимости строительства;
• риск, неэффективного и недобросовестного управления реализацией строительного проекта и т.д.
• реализация прав на приобретение одной и той же жилой единицы нескольким покупателям.
Подтверждением существующих проблем служат и данные Госстроя РФ, в соответствии с которыми объектов незавершенного жилищного строительства, финансировавшихся на основании договоров долевого участия, в стране насчитывается около 30 млн. кв. метров. Кроме того, несоблюдение сроков и качества строительных работ, нарушение других обязательств является практикой даже у самых крупных и добросовестных строительных компаний.
Основной причиной такого положения является то, что взаимоотношения между строительными компаниями и частными инвесторами до сих пор не урегулированы ни одним нормативно-правовым актом, который бы четко регламентировал порядок привлечения средств, сроки, порядок расчетов, права и обязанности сторон.
Все это, в конечном итоге, вместо цивилизованного рынка строящегося жилья, когда правоотношения и обязательства сторон четко урегулированы гражданско-правовыми механизмами, привело к наличию «вольного» рынка, на котором множество компаний-застройщиков принимают накопления граждан, перекладывая при этом, фактически все риски, связанные с реализацией строительного проекта, на граждан.
Анализ правового поля и основных видов юридического оформления долевого строительства жилья, проведенный специалистами Фонда показал, что, с одной стороны, в большинстве городов России, для привлечения средств граждан на финансирование строительства жилья, применяется схема договора, правовая природа которой не имеет закрепления ни в федеральных, ни в региональных нормативных актах. В результате чего, договор долевого участия заключается на основании общих положений ГК РФ и не имеет единого и четкого трактования российскими судебными органами. С другой стороны, деятельность компаний, привлекающих средства граждан на финансирование строительства, также не регулируется никакими специальными нормативными актами, которые бы наделяли их обязательствами по раскрытию информации о реализующихся проектах.
Теоретические исследования, проведенные специалистами в области гражданского права, позволяют сделать вывод о том, что договоры инвестирования и их производные должны быть выделены в отдельную категорию договорных отношений. Правовой анализ, указанных в ГК РФ видов договорных обязательств, позволяет заключить, что инвестиционный договор не относится ни к одному из них. Такая позиция основана на том, что инвестиционный договор в случае реализации проектов жилищного строительства чаще всего подразумевает объединение активов субъектами инвестиционной деятельности для достижения полезного эффекта в виде получения в собственность квартир. Следовательно, его нельзя рассматривать в качестве договора купли-продажи. Кроме этого, у инвесторов и инвестиционных компаний нет общей цели, что не позволяет рассматривать их как товарищей в простом товариществе. Приведенные аргументы также дают право утверждать, что применяемые инвестиционные договоры не содержат вполне определенных элементов предусмотренных ГК РФ договоров. Следовательно, инвестиционный договор описывает настолько специфические характеристики, что его становится весьма затруднительно трактовать как смешанный договор, что ставит вопрос о необходимости выделения инвестиционных договоров в отдельный вид договора.
Таким образом, становится ясным, что одной из важнейших задач, направленной на формирование четкой юридической основы для взаимоотношений между гражданами (частными инвесторами) и инвестиционно-строительными компаниями, должно быть установление подробной регламентации договорных отношений между ними.
Одним из направлений практической реализации этого могла бы быть работа по внесению соответствующих изменений в Федеральное законодательство. А именно, предметом рассмотрения в этом случае являются ГК РФ, Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и/или в Жилищный кодекс РСФСР, Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики»).
Квалификация инвестиционного договора как договора особого рода имеет для его сторон важное последствие, которое заключается в том, что основанием регулирования взаимоотношений сторон становится договор (ГК РФ предусматривает свободу формы заключения договора). Это означает, что стороны, особенно инвестор как сторона, идущая на наибольший риск, должны позаботиться обо всех деталях своего соглашения. В частности, при заключении таких договоров стороны должны предусмотреть следующие вопросы:
• максимально подробное описание вновь создаваемого объекта недвижимости (в целом и в части, заказываемой инвестором);
• сведения о размере средств, которые обязан внести инвестор;
• порядок, которым обязана руководствоваться инвестиционная компания при распоряжении средствами инвестора (какие договоры и с кем она должна заключить, каких выбрать подрядчиков по строительству объекта, кому и в каких размерах передавать инвестиционные средства);
• данные о размере, порядке и способах определения результатов проекта и распределения их между инвесторами;
• сведения об основаниях и условиях изменения размера инвестиционных средств инвестора в связи с возможным удорожанием строительства;
• порядок и условия возврата средств в случае возникновения взаимных претензий сторон
• основания и порядок передачи инвестором своих прав по договору другому инвестору;
• информация о гарантиях качества вновь создаваемого объекта недвижимости;
• положения об обязанностях сторон по оформлению права собственности на готовый объект недвижимости.
При этом перед заключением такого договора каждому гражданину-инвестору целесообразно убедиться в реальной способности организатора строительного проекта эффективно распоряжаться средствами инвестора. В частности, необходимо удостовериться в наличии градостроительной документации на предполагаемый к строительству объект недвижимости, наличии договорных отношений с Генеральным подрядчиком, существовании разрешения на строительство и правоустанавливающего документа на земельный участок.
Кроме того, наряду с формирование подробной регламентации договорных отношений, решением существующих на рынке строительства жилья проблем, могли бы стать представленные в данной практике предложения по формированию и внедрению ряда механизмов, направленных на защиту прав граждан, участвующих в финансировании жилищного строительства.
Апробация этих механизмов стала основной задачей Демонстрационного проекта, направленного на практическое апробирование схемы реализации проекта Федерального закона «О защите прав граждан, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья». Законопроект нацелен на создание условий, когда любое лицо, которое намерено привлечь средства граждан с целью построить и в дальнейшем распределить жилье, уже на этапе объявления о начале жилищного проекта предоставило полную и публичную информацию о себе, своем финансовом положении, своих основных партнерах по проекту, а также определило порядок и условия, на которых жилье будет построено и в дальнейшем распределено между частными инвесторами.
При использовании принципов заложенных в законопроекте, появится возможность обеспечения выполнения организаторами жилищных проектов взятых на себя обязательств, а также будет исключена возможность привлечения средств граждан недобросовестными компаниями.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Основные мероприятия реализации практики можно разбить на две группы:
1) Мероприятия подготовительного этапа;
2) Мероприятия этапа реализации.
В состав мероприятий подготовительного этапа входят действия по организации и подготовке условий для реализации основных механизмов эффективного жилищного финансирования:
1. Разработка формы и содержания Проектной декларации и перечня сопутствующей документации по проектам строительства жилья с привлечением средств граждан
2. Разработка примерного договора участия в финансировании строительства жилья, рекомендуемого к использованию при привлечении средств граждан
Мероприятия этапа реализации уже предполагают непосредственные действия организатора жилищного проекта и местной администрации:
А) Организатор жилищного проекта:
1. Осуществляет подготовку и регистрацию Проектной декларации, в которой указывает:
• сведения о себе, как об организации;
• сведения о своем финансовом положении;
• сведения о существенных характеристиках жилищного проекта, на финансирование которого привлекаются средства частных инвесторов;
• сведения об условиях и процедурах взаимоотношений с участниками жилищного проекта по поводу реализации жилищного проекта и распределения его результатов
2. Своевременно вносит соответствующие изменения в:
• Проектную декларацию (во все зарегистрированные копии);
• Договоры, заключенные с участниками жилищного проекта
3. Обеспечивает доступность для изучения зарегистрированной Проектной декларации всеми заинтересованными лицами.
4. Осуществляет мероприятия, связанные непосредственно с привлечением средств граждан, только после регистрации Проектной декларации по конкретному жилищному проекту.
5. По окончании реализации жилищного проекта, письменно уведомляет (в форме отчета о распределении результатов жилищного проекта) Регистрирующий орган о завершении проекта и выполнении всех своих обязательств.
Б) Администрация муниципального образования, в рамках существующего структурного подразделения (или другого, уполномоченного ею учреждения), организует Регистрирующий орган. Данный Регистрирующий орган:
1. Осуществляет действия по регистрации представляемых Организаторами жилищных проектов двух копий (по каждому проекту) Проектных деклараций, путем проверки представленной информации на соответствие установленному перечню.
2. По запросу (заявлению) Организаторов жилищных проектов своевременно вносит соответствующие изменения в ранее зарегистрированные Проектные декларации.
3. Обеспечивает ответственное хранение контрольных экземпляров и ведение реестра, зарегистрированных Проектных деклараций.
4. Обеспечивает доступность, хранящихся у него Проектных деклараций, для изучения всеми заинтересованными лицами.
5. После получения уведомления от Организатора жилищного проекта о завершении жилищного проекта и выполнением им всех обязательств перед участниками проекта, осуществляет регистрацию завершения жилищного проекта (обеих копий Проектной декларации).
5. Факторы успешного внедрения стандарта
Среди факторов успешного внедрения стандарта можно отметить желание местных строительных компаний открыто предъявлять информацию о проектах жилищного строительства, для осуществления которых планируется привлечении средств граждан, а так же активную позицию администрации в желании сделать рынок инвестиций в жилищное строительство безопасным, эффективным и цивилизованным.
6. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Наряду с положительными результатами внедрения механизмов по открытию информации выявлены ряд моментов, требующих дальнейшего изучения и взаимодействия с представителями администраций муниципальных образований.
В рамках реализации Демонстрационного проекта по рассматриваемой практике в качестве Регистрирующего органа, обеспечивающего регистрацию и ответственное хранение контрольных экземпляров Проектных деклараций, доступных для изучения гражданами, выступают существующие подразделения администрации г. Чебоксары и мэрии г. Тольятти (Управление архитектуры и градостроительства г. Чебоксары и Департамент по строительству, архитектуре и землепользованию Мэрии г. Тольятти).
В результате взаимодействия с представителями администраций ими высказано серьезные сомнения, касающиеся положения, применяемого в рамках данного Демонстрационного проекта, которое наделяет одно из подразделений администрации города, обязательством обеспечить постоянный доступ для всех заинтересованных лиц к изучению хранящихся Проектных деклараций. Объяснением таких сомнений является то, что в настоящее время администрации городов не располагают соответствующими средствами и условиями для организации такого рода деятельности.
С их точки зрения, в дальнейшем более целесообразным представляется ситуация, когда доступ для изучения Проектных деклараций обеспечивают непосредственно строительные компании, а обращение граждан в Регистрирующий орган, для сверки зарегистрированных контрольных копий, осуществляется только в случаях возникновения противоречий или проблем при реализации строительных проектов.
Кроме того, формируя изначально предложения строительным компаниям и местным администрациям для участия в реализации Демонстрационного проекта, экспертами фонда обсуждались также и такие положения проекта Федерального закона «О защите прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья», как:
• наделение Регистрирующего органа функциями по проверке достоверности представленной информации;
• наделение Регистрирующего органа функциями по контролю за ходом реализации строительного проекта и исполнением его участниками свои обязательств, указываемых в Проектной декларации;
• установление обязанности для Организатора жилищного проекта открытия, в рамках одного проекта, отдельного целевого банковского счета, для размещения, расчетов и хранения, привлекаемых от всех участников жилищного проекта средств (при этом контроль за расходованием средств с этого счета должен осуществляться специалистами банка, в соответствии с условиями договора открытия счета);
Однако, по общему мнению, внедрение указанных выше положений нецелесообразно. Причиной этому служат следующие аргументы:
1. Наделение Регистрирующего органа функциями по проверке достоверности представленной строительными компаниями информации, а также функциями по осуществлению проверок и контроля за соответствием проектной документации и производимыми строительными работами:
а) со стороны администрации (или уполномоченного ею учреждения)
• потребует существенных затрат на организацию и финансирование деятельности Регистрирующего органа;
• приведет к дублированию функций (в настоящее время, функции по осуществлению проверок и контроля за соответствием проектной документации и производимыми строительными работами, возложены действующим законодательством на иные органы, (в частности, ГАСН)), и созданию, соответственно, административного барьера.
б) со стороны строительной компании:
• приведет к увеличение сроков подготовки проектов (проверка соответствия информации потребует большего количества времени),
• увеличит стоимость проекта (в случае взимания платы за осуществление Регистрирующим органом своих действий),
2. Установление для Организатора жилищного проекта обязательства открывать, в рамках одного проекта, отдельного целевого банковского счета, для размещения, расчетов и хранения, привлекаемых от всех участников жилищного проекта средств:
а) со стороны строительной компании:
• увеличит стоимость проекта (финансирование услуг банка по контролю за расходованием средств, а также, в случае реализации одновременно нескольких проектов, ведение и обслуживание нескольких банковских счетов потребует существенных затрат),
• создаст серьезные препятствия для деятельности свободного субъекта рыночных отношений
б) со стороны банка:
• потребует существенных затрат на организацию деятельности по контролю за расходованием средств со счетов, открытых в рамках реализации проектов жилищного строительства, что в конечном итоге приведет к увеличению стоимости соответствующих банковских услуг для строительных компаний.
Таким образом, внедрение в практику описанных выше положений проекта Федерального закона «О защите прав и законных интересов граждан, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья» является нецелесообразным.
7. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
В городе среднего размера требуется 1-2 человека из состава городской администрации, которые будут представлять Регистрирующий орган, ответственный за регистрацию представляемых Организаторами жилищных проектов двух копий (по каждому проекту) Проектных деклараций, внесение изменений в ранее зарегистрированные Проектные декларации по запросу (заявлению) Организаторов жилищных проектов, ответственное хранение контрольных экземпляров и ведение реестра, зарегистрированных Проектных деклараций, а так же доступность, хранящихся у него Проектных деклараций, для изучения всеми заинтересованными лицами.
8. Полученные результаты
В результате взаимодействия с представителями строительных компаний и администраций городов подтверждено предположение, что наличие существующих рисков при реализации строительных проектов с привлечением средств граждан, помимо правовой неурегулированности взаимоотношений между строительными компаниями и гражданами, в немалой степени обусловлено и отсутствием достаточной информации о деятельности строительных компаний.
Большинство опрошенных профессиональных участников исследовавшегося рынка, подтверждают необходимость внедрения единых правил, нацеленных на обеспечение информационной прозрачности при реализации проектов строительства.
Фактически во всех городах, в которых были проведены опросы по проблемам связанным с долевым строительством, отмечалось, что, несмотря на сокращение в последнее время (2-3 года) случаев недобросовестной деятельности строительных компаний в процессе реализации проектов долевого строительства, по-прежнему существует практика, когда организаторы жилищных проектов не выполняют свои обязательства перед гражданами. Это и нарушение сроков и качества производимых работ и услуг; и необоснованное завышение сметной стоимости строительства; и реализация прав на приобретение одной и той же жилой единицы нескольким покупателям и т.д.
Представители компаний, участвующих в Демонстрационном проекте по рассматриваемой практике подтверждая, что на сегодняшний день положение граждан в большой степени ущемлено, по причине недоступности информации о деятельности компаний и реализующихся проектах готовы внедрить в свою практику процедуры по обеспечению доступа к информации о компании и о реализующемся строительном проекте.
При этом, основываясь на результатах проведенной до настоящего момента работы необходимо отметить, что апробированные процедуры по подготовке материалов для включения их в Проектные декларации и обеспечению доступа граждан к ним не приводит к удорожанию стоимости реализации проекта.
Таким образом, опровергается один из аргументов оппонентов утверждающих, что наделение строительных компаний обязательством осуществлять подготовку материалов и открывать информацию о себе и строительном проекте, приведет к существенному удорожанию строительства.
Подтверждением этому является также то, что в состав предлагаемой к использованию Проектной декларации входит существенная часть документов, которые определены действующей системой нормативных документов в строительстве, определяющей правила реализации строительных проектов на территории РФ.
Поэтому организации, собирающиеся привлекать средства граждан на строительство, не наделяются обязательством по подготовке принципиально новых для них документов.
Соответственно, основные затраты организаторов проектов, заключаются в том, чтобы свести в единый документ (Проектную декларацию) уже определенные действующим законодательством документы и материалы, осуществить регистрацию этого документа в уполномоченном муниципальным образованием органе и обеспечить для ознакомления с ним свободный доступ для всех заинтересованных лиц.
Что касается последнего положения, то на организацию компанией доступа для ознакомления с Проектной декларацией, затраты также не являются существенными, поскольку в любом случае в каждой строительной компании сегодня существует подразделение, осуществляющее взаимодействие с гражданами – участниками проекта.
9. Принятые нормативно-правовые документы и материалы
1) Форма проектной декларации
2) Проект типового Договора участия в финансировании строительства жилья
3) Проект Постановления главы города о внедрении практики обеспечения информационной прозрачности при реализации жилищных проектов с привлечением средств граждан
10. Контактная информация
Чебоксары
Лукиянов Сергей Пантелеймонович,
Начальник Управления архитектуры и градостроительства г. Чебоксары,
главный архитектор
Тел. (8352) 62 23 10; 62 28 65
428000 Россия, Республика Чувашия,
г. Чебоксары, пл. Республики, 2, каб.30
e-mail: arch@cap.ru
Тольятти
Минасян Михаил Рубенович,
Начальник отдела анализа и разработки программ
Департамента по строительству г. Тольятти
Тел. 48-70-04 48-70-10
445011, Россия, Самарская обл.,
г. Тольятти, ул. Белорусская, 33
