3.4.2. Внедрение механизма стимулирования социальных инициатив на уровне объединения граждан (ТОСы и др.)
Стратегический уровень
1. Описание стандарта
Данная практика нацелена на стимулирование деятельности местных сообществ, направленной на решение наиболее актуальных (на местном уровне) проблем социального обеспечения, развития социальной инфраструктуры, повышения качества социального обслуживания населения.
Возможности местного самоуправления при решении проблем социальной сферы и компенсировании так называемых «изъянов рынка» могут быть значительно расширены с помощью механизмов социального партнерства власти и населения муниципальных образований. Для того чтобы эти механизмы работали и способствовали решению именно тех проблем, которые вызывают наибольшее социальное недовольство на местном уровне, необходимы финансовые рычаги, которые бы стимулировали население прикладывать реальные усилия, а также софинансировать осуществление практических мер по повышению благосостояния.
Принцип софинансирования имеет как минимум три преимущества. С одной стороны, он позволяет муниципалитету мобилизовать дополнительные ресурсы на осуществление социально значимых мероприятий. С другой участие граждан в финансировании возможно только в том случае, если задачи мероприятий совпадают с приоритетами населения и, таким образом, бюджетная доля софинансирования расходуется на реальные социальные приоритеты местного сообщества. Кроме того, возникает реальная заинтересованность населения в общественном контроле за расходованием местных ресурсов.
Внедрение данной практики основано на двух важнейших составляющих:
• налаживание партнерских взаимоотношений местной власти с самооблагаемыми объединениями граждан, включая выявление таких объединений, консультации с ними по вопросам приоритетов развития местных сообществ и по вопросам бюджетного планирования, проведение информационно-разъяснительной работы с населением для стимулирования самооблагаемой деятельности, в том числе на основе демонстрации результатов софинансируемых проектов;
• разработка и внедрение формальных процедур, включая:
правила отбора заявок на софинансирование (дисквалификационные критерии, формы заявок, требования к объединениям граждан и их проектам, методики оценки заявок);
принципы, порядок и условия предоставления и расходования грантов из местных бюджетов (включая максимальные и минимальные размеры, порядок расчета индивидуальных сумм для каждого объединения, правила перечисления и финансового контроля за произведенными расходами);
определение направлений финансирования.
Важной составляющей практической реализации механизма поддержки самооблагаемых объединений граждан за счет средств местных бюджетов является ведение органами местного самоуправления регулярного мониторинга реализуемых проектов по разработанным и доведенным до сведения участвующих граждан правилам отчетности, основанным на показателях достигнутых результатов и произведенного воздействия.
Основной характеристикой практики является принцип софинансирования, который призван решать три основные задачи. Во-первых, с его помощью муниципалитет может мобилизовать дополнительные ресурсы на осуществление социально значимых мероприятий. Во-вторых, участие граждан в финансировании позволяет выявить приоритеты населения, с тем чтобы бюджетная доля софинансирования расходовалась на реальные социальные нужды местного сообщества. В-третьих, конкретный финансовый вклад сообщества создает у его членов чувство вовлеченности в общее дело и позволяет рассматривать результаты проекта как свою «собственность», что, в свою очередь, повышает заинтересованность граждан в осуществлении общественного контроля за расходованием местных ресурсов.
2. Муниципальное образование
Город Сиэтл, штат Вашингтон (США)
3. Исходная ситуация
До 1988 года в Сиэтле не было достаточно эффективных программ, отвечающих нуждам местного сообщества. Ухудшающаяся инфраструктура территорий, возрастающие социальные проблемы подтолкнули лидеров местных сообществ к обсуждению с администрацией города следующих неотложных вопросов:
• о необходимости поддержки местных инициатив граждан, направленных на организацию «самопомощи»;
• о необходимости стимулировать собственные финансовые вклады населения в развитие территорий и решение местных социальных проблем;
• о необходимости активизировать усилия самих жителей по реализации проектов (благополучатели являются участниками реализуемого проекта);
• о необходимости акцентировать внимание города и населения на конкретных результатах, улучшающих условия жизни местных сообществ внутри микрорайонов.
В ответ на запрос лидеров местных сообществ была разработана программа «Фонд малых проектов», которая на сегодняшний день получила распространение в других городах США.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
4.1. Ознакомление администрации города с технологией практики «Фонд малых проектов»
Данный этап должен состоять из проведения для заинтересованных субъектов (заместитель мэра по социальным вопросам, начальник управления социальной защиты, председатель комитета по делам молодежи и других заинтересованных сторон) презентации-семинара в городе, где планируется внедрение этой технологии.
4.2. Выработка концепции, выбор услуг, описание целевых групп, определение требований
После всестороннего анализа социальной ситуации в городе и ситуации с ТОСами заинтересованные субъекты (заместитель мэра по социальным вопросам, начальник управления социальной защиты, председатель комитета по делам молодежи и др.) должны выбрать направления, которые наиболее целесообразно поддержать с помощью данной технологии. Необходимо дать подробную характеристику рассматриваемым проблемам и наметить возможные мероприятия, направленные на их решение.
Описание целевых групп
При реализации технологии «Фонд малых проектов» в г. Сиэтле были определены четкие критерии тех, кто может принять участие в программе стимулирования деятельности местных сообществ, направленной на решение наиболее актуальных на местном уровне проблем социального обеспечения, развития социальной инфраструктуры, повышения качества социального обслуживания населения:
• ТОСы, состоящие из жителей данного микрорайона или представленных в микрорайоне бизнес-структур;
• некоммерческие организации, основанные на базе местных сообществ;
• специально сформированные местные группы граждан, нацеленные на выполнение конкретного проекта на территории данного микрорайона.
При этом членство всех организаций, сообществ, групп заявителей должно быть открытым. Участники также должны активно вовлекать в работу над проектом всех желающих жителей микрорайона. Участие в программе некоторых групп может быть ограничено согласно утвержденным параметрам. Например, «Фонд малых проектов» не рассматривает:
• индивидуальные заявки граждан или отдельных бизнес-структур;
• заявки от религиозных организаций, государственных организаций, политических групп, районных советов депутатов, организаций, которые работают в масштабах города (университеты, больницы, газеты), не местных организаций;
• заявки от заявителей, получивших софинансирование в течение последних двух лет и нарушивших условия контракта.
Требования, предъявляемые к проектам
Особое внимание уделяется тем аспектам и направлениям деятельности, которые соответствуют следующим целям:
• проекты должны приносить общественную пользу микрорайону;
• особое внимание в проекте должно быть уделено самопомощи, вовлечению жителей микрорайона в планирование и реализацию проекта.
• Не принимаются заявки на финансирование проектов, которые:
• дублируют уже осуществляемую кем-либо программу;
• направлены на оказание услуг, которые уже финансируются из бюджета;
• в своей деятельности расходятся с целями и задачами стратегии городского развития.
• Бюджет проекта не должен включать:
• расходы на командировки за пределы города;
• расходы или финансовые вложения, сделанные до подписания контракта.
Предложенные к рассмотрению проекты должны быть направлены на:
• планирование или проектирование микрорайона (разработка плана, проекта или конкретных мероприятий, которые могут стимулировать дальнейшую активность по улучшению микрорайона);
• институциональное развитие местного сообщества в микрорайоне (создание или увеличение членства местных организаций, деятельность которых направлена на решение разнообразных проблем микрорайонов с низкими доходами населения);
• инфраструктурное улучшение территории микрорайона (строительство, укрепление или обновление площадок в микрорайоне, то есть изменения, которые принесут общественную пользу);
• улучшение культурной, образовательной, досуговой деятельности в микрорайона (совместное проведение праздников, тренингов для жителей микрорайона, образовательные кампании, повышение компьютерной грамотности и т.д.);
• развитие партнерства с местными образовательными учреждениями (разработка и реализация пилотной программы, в результате которой местная школа и близлежащий микрорайон укрепят свое сотрудничество).
Требования к собственному вкладу участников проекта
Понятие «собственного вклада» не всегда четко определено в документах, регламентирующих условия предоставления софинансирования. Неясных толкований необходимо избегать. С этой целью необходимо провести предварительное исследование, которое позволит узнать о тех возможностях, которыми располагают потенциальные заявители.
За каждый запрашиваемый у города доллар заявители должны представить доллар собственных средств - в денежном выражении или в форме услуг (в виде своего трудового времени или материалов). Заявитель несет ответственность за ведение учета всех расходов. Очень важно, чтобы заявитель имел документальное подтверждение источников собственного взноса. Собственный вклад может осуществляться в денежной, материальной форме и в виде вклада рабочим временем.
«Фонд малых проектов» дает следующую характеристику собственного вклада.
• Общая сумма собственного вклада должна быть равна или превышать запрашиваемую сумму.
• По крайней мере 25% собственных средств должны идти от микрорайона, а не от благотворительных фондов, штата, государства или других организаций.
• Внесенное в качестве собственного вклада трудовое время оценивается по ставке $12 в час.
• Профессиональные услуги оцениваются по разумной цене (розничная цена) товара или услуги.
• Расчет расходования собственного вклада может начинаться с момента подачи заявления. В случае получения финансирования учет расходования собственных средств ведется уже в рамках заключенного контракта. Все расходы должны иметь непосредственное отношение к планированию и реализации проекта.
• Расходы на проектирование могут быть включены в будущие расходы как собственный вклад. Рабочее время, которое непосредственно относилось к разработке проекта, также может учитываться как собственный вклад, если эти расходы были сделаны в период до шести месяцев до подачи заявки и задокументированы в табеле учета рабочего времени.
• Рабочее время, затраченное на фандрайзинг, также может рассматриваться как собственный вклад. Время на фандрайзинг, включая написание заявок на получение гранта, обращение к жителям и т.д., оценивается по ставке $12 в час, даже если волонтер является профессиональным фандрайзером.
Основные формы собственного вклада
Рабочее время волонтеров наиболее доступный ресурс, который может считаться собственным вкладом. Тем не менее сбор писем, подтверждающих намерение волонтеров принять участие в проекте, занимает достаточно много времени. Очень важно предварительно согласовать участие волонтеров в проекте, а после получения финансирования учесть расходы на сбор писем-подтверждений в бюджете.
В заявлении волонтера должно быть указано: имя, число рабочих часов, адрес, телефон и работа, которую он готов выполнить. Все заявления должны быть прикреплены к заявке на получение софинансирования. Время волонтеров на фандрайзинг также может быть включено в бюджет проекта.
Профессиональные услуги могут быть важной частью собственного вклада. Заявитель должен решить заранее, будут ли профессиональные услуги представлены как собственный вклад или они должны быть оплачены из средств города. Житель, работа которого будет оплачиваться из средств города, не должен учитываться в бюджете проекта как волонтер. Профессионалы, которые предоставляют свои услуги, должны указать почасовую стоимость представляемых услуг. Представленные расценки будут сверены с существующими средними расценками по городу на данный вид услуг.
Материалы и другие ресурсы оцениваются по их розничным ценам. Взятое на прокат оборудование также может быть рассмотрено как часть собственного вклада и оценено по стандартным ценам проката. Заявка должна содержать документальное сопровождение стоимости и качества.
Денежные средства, возможно, являются наиболее легко документируемой частью вносимых собственных средств. Организация, которая планирует собрать денежные средства для проекта, должна приложить к заявке на софинасирование подробный план фандрайзинга. План должен быть подробным, включая ожидаемую сумму от каждого мероприятия по фандрайзингу и сроки проведения этого мероприятия, и четко показывать, что заявитель способен собрать необходимые средства в течение шести месяцев после подачи заявления на получение софинансирования.
Письменные гарантии о готовности внести денежные средства для финансирования проекта также могут являться подтверждением наличия собственного вклада.
4.3. Формирование критериев отбора заявок на софинансирование
На этом этапе определяются члены комиссии, которая занимается отбором проектов для софинансирования и в которую должны войти представители всех заинтересованных сторон. Комиссия должна разработать четкие критерии, на основании которых будут отбираться проекты.
4.4. Организация и объявление конкурса
Под организацией конкурса понимаются следующие мероприятия:
• разработка концепции и критериев участия в программе;
• тщательная разработка всех процедур программы;
• утверждение комиссией объявления об условиях работы технологии «Фонда малых проектов»;
• объявление о конкурсе в местной печати;
• организация сбора заявок и проведение консультаций по их заполнению;
• проведение заседания комиссии по отбору тех проектов, которые будут софинансироваться городской администрацией.
4.5. Заключение контракта с заявителем с учетом дополнительных условий
Заявитель, чей проект решено софинансировать, получают финансирование после заключения письменного контракта с городской администрацией. При этом может присутствовать третья сторона - аудиторская компания. В контракте оговариваются условия получения денег, причем в качестве основы берется предложенный в заявлении рабочий план. Финансирование производится отдельными траншами, после расходования средств производится их возмещение. Счет на оплату должен иметь подтверждение о произведенных затратах (из собственных средств, в соответствии с условиями контракта). Учет расходов является особенно важным. Даже если у заявителя есть аудиторская компания (см. ниже), которая предоставляет свои услуги, организация-заявитель тем не менее должна вести подробный учет других организационных издержек (если этим занимаются волонтеры, то необходимо учитывать это как собственный вклад в проект).
Дополнительные условия
1. Получение аудиторских услуг. Ведение финансового учета, бухгалтерии, оплата счетов может представлять для некоторых организаций большую трудность. Заявитель сам выбирает, нанимать или не нанимать аудиторскую компанию. Например, в программе «Фонд малых проектов» это не является требованием. В случае если будет принято решение воспользоваться услугами аудитора, эти услуги могут быть включены в бюджет проекта. Обычно сумма составляет от 3 до 10% от суммы проекта.
В качестве аудитора может выступать местная некоммерческая организация, малый или крупный бизнес или любая надежная организация, оказывающая такого рода услугу. Аудитор обычно работает с финансовыми средствами и не работает с другими видами ресурсов. Таким образом, сама организации будет ответственна за учет рабочего времени и расход других ресурсов.
2. Страховка. Заявитель будет обязан застраховать проект в страховой компании, чтобы ограничить риски организации и города.
3. Конкурсный заказ. Одним из требований к организациям, получающим средства на условиях софинансирования, является проведение конкурсов при осуществлении закупок свыше $5000 в рамках реализации проекта (по субконтракту или по закупке оборудования). Если планируется покупка консультационной услуги, то необходимо как минимум три предложения.
4.6. Реализация проекта
Организация мониторинга и оценка результатов проекта.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирование стандарта
В реализации стандарта «Фонд малых проектов» участвуют: со стороны города – руководители подразделения городской администрации, со стороны исполнителя организации местных сообществ, ТОСы и другие организации, приведенные в перечне возможных участников.
Функции руководителей, реализующих программу, включают формирование критериев и условий участия. Организационное обеспечение производится сотрудниками подразделения, отвечающего за реализацию данной практики, общее руководство осуществляется заместителем мэра города по социальным вопросам.
Функции заявителей на получение софинансирования включают реализацию проекта в соответствии с условиями контракта, наем необходимых для выполнения отдельных видов работ специалистов, консультантов, экспертов, а также обеспечение координации своих действий с руководством программы в случае возникновения затруднения или непредвиденных обстоятельств.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Особую роль при внедрении стандарта «Фонд малых проектов» может сыграть тесное взаимодействие управления социальной защиты населения и других структурных подразделений города с организациями местных сообществ и ТОСами. Высокая квалификация сотрудников городской администрации и готовность коллектива к модернизации системы управления могут послужить опорой для внедрения технологии софинансирования самооблагаемых организаций. Важными условиями успеха программы являются также подробно разработанные концепция программы софинансирования, правила и процедуры, критерии отбора участников и параметры мониторинга реализуемых проектов.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Основная проблема, с которой может столкнуться администрация города, недостаточное организационное развитие самооблагаемых организаций, их неготовность выполнить условия, требуемые «Фондом малых проектов». Это может выражаться в слабой технической и материальной базе организаций, в низкой квалификации сотрудников, а также в разобщенности жителей на уровне микрорайонов.
В целях развития ресурсов самооблагаемых организаций и подготовки их к участию в работе «Фонда малых проектов» необходимо организовывать обучающие семинары и организовывать конкурс малых грантов, направленных на развитие подобных инициатив. Данные мероприятия позволят развить материально-техническую базу таких организаций, повысить квалификацию их сотрудников и уровень вовлеченности жителей в жизнь своего микрорайона.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Основные финансовые, временные и трудовые затраты включают в себя:
• приглашение специалистов для проведения семинара по внедрению механизма помощи самооблагаемым объединениям граждан (ТОСы и др.) на основе формально разработанной процедуры софинансирования;
• трудозатраты администрации города на руководство и координацию всего процесса реализации программы «Фонд малых проектов».
9. Полученные результаты
Ввиду ограниченности информации о реализованных проектах с использованием технологии «Фонд малых проектов» в городе Сиэтле (США) оценить изменения и полученные результаты применения данного стандарта можно на примере проекта «Правопорядок-2», реализованного в Пермской области.
Жители одного из поселков Пермской области решили собственными силами навести порядок в своем районе. В отряд содействия милиции вошло 25 добровольцев. Они провели более 900 дежурств и задержали 124 правонарушителя. В рейдах, проведенных членами отряда, выявлены свободные доступы в чердачные и подвальные помещения в 74 жилых домах из 81.
С началом патрулирования количество правонарушений на территории микрорайона уменьшилось на 20%, предотвращено 11 драк с применением холодного оружия, 10 краж личного имущества граждан.
Этот проект стал продолжением работы, начатой советом самоуправления «Новый Крым» в рамках более раннего проекта «Правопорядок». Деятельность совета самоуправления «Новый Крым» по охране общественного порядка на территории микрорайона встретила понимание и получила финансовую поддержку ОАО «Галоген», которое софинансировало деятельность отряда в течение всего 2000 года. Сегодня проект вышел на полное самофинансирование. Первоначально софинансирование производилось из бюджета города – 25 тыс. рублей. В настоящее время бюджет проекта составляет 165 тыс. рублей, основная часть которых предоставлена предприятиями микрорайона.
Кроме постоянной работы в качестве помощников милиции, организаторы проекта видят будущее своей инициативы в том, чтобы разработать основы правовой базы для отрядов содействия милиции.
Пример проекта «Правопорядок-2» ярко демонстрирует потенциал территориальных объединений граждан по улучшению качества жизни местного сообщества, эффективность и перспективность внедрения практики софинансирования администрацией города местных инициатив.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Для внедрения данного стандарта необходимо утвержденное мэром города постановление «О создании «Фонда малых проектов».
11. Контактная информация
700 3rd Avenue, Suite 400 Seattle, WA 98104. (206) 684-0464 • TDD (206) 733-9595 • FAX (206) 233-5142.
Bernie Matsuno, 684-0463. bernie.matsuno@seattle.gov
