3.4.1. Планирование расходов на социальную поддержку населения с учетом масштабов и структуры бедности, оцененных на основе данных независимых обследований населения
Стратегический уровень
1. Описание стандарта
Планирование расходов на социальную поддержку населения в любом регионе и муниципальном образовании должно отражать многоплановый характер бедности, учитывать ее индивидуальные и территориальные особенности. Фрагментарность и административный характер муниципальной статистики не позволяют органам социальной защиты населения своевременно получать полную картину таких важнейших параметров, как уровень бедности, ее глубина, масштабы и причины появления. Отсутствие надежных, объективных статистических данных приводит к неэффективным политическим решениям, неоправданным бюджетным расходам, что в свою очередь не позволяет реально изменить социально-экономическое положение наиболее нуждающихся слоев населения.
Сегодня очевидно, что получение объективных данных, позволяющих изучить благосостояние населения, возможно только на основе специально проводимых выборочных обследований уровня жизни. Индивидуальную составляющую бедности, включающую в себя, в частности, низкие среднедушевые семейные доходы и плохое питание, можно выявить лишь с помощью обследований. Об этом свидетельствуют как примеры лучшей практики в области разработки социально-экономических программ во всем мире, так и результаты многочисленных современных исследований, проведенных в нашей стране и за рубежом.
Анализ уровня жизни населения, изучение масштабов и факторов бедности, а также разработка рекомендаций по ее сокращению соответствуют текущим задачам не только муниципальных и региональных администраций, но и Правительства России. Работа администрации области или города имеет большое значение в целом ряде сфер: в разработке экономической и социальной политики, в области расширения международного сотрудничества, в научно-практическом применении. Однако вплоть до настоящего времени регионы России крайне редко отваживались на столь масштабные исследования, основанные на использовании современных методов сбора и анализа данных об уровне жизни, и применение их результатов в разработке программы действий.
Подобное исследование дает региональным властям как минимум три преимущества:
• содержательную основу для разработки ключевых мероприятий по повышению благосостояния населения региона;
• возможности для качественного мониторинга предстоящих мероприятий в области повышения благосостояния, углубленный и оперативный анализ изменений;
• кардинальное улучшение имиджа региональной власти в глазах как инвесторов, так и международных партнеров.
Разработка «карты бедности» региона или города позволяет выделить факторы риска (увеличивающие вероятность семьи быть бедной) и факторы, снижающие риск бедности. Подобный подход видится нам более правильным, нежели попытка составить некий усредненный «портрет бедного населения». Действительно, если бы бедность в точности соответствовала определенной категории граждан, то гораздо разумнее было бы перейти к социальной помощи на категориальной основе. Однако давно уже было замечено, что отбор нуждающихся по категориальному признаку приводит к малой адресности и распылению бюджетных средств.
Выборочное обследование домохозяйств, являясь, несомненно, ключевым компонентом исследования, не является тем не менее единственным источником информации, «подпитывающим» разработку программы борьбы с бедностью. Чтобы учесть неоднородность региона, для анализа региональной составляющей бедности должна быть разработана система индикаторов социально-экономического развития муниципальных образований. Данные, полученные при помощи индикаторов, впоследствии агрегируются в специализированные индексы, характеризующие состояние сферы образования, медицинского обслуживания, жилищно-коммунальных услуг, охраны правопорядка. Для полноты картины также применяются индикаторы занятости и экономического развития муниципальных образований, что расширяет возможности анализа социально-экономического положения области и выработки рекомендаций по оздоровлению ситуации.
В мировой практике накоплен немалый опыт построения карт бедности. Авторитетные международные организации, например Всемирный банк и ООН, содействуют ряду стран в применении методики географического анализа, особенно в регионах и странах, характеризующихся локализованными местами проживания хронически бедных и хронически безработных граждан. В России подобная работа проводится на уровне региона впервые, и значение этого трудно переоценить.
2. Муниципальное образование
Томская область .
3. Исходная ситуация
Томская область расположена в Западной Сибири, занимая в общей сложности площадь в 316,9 кв. км. Значительная часть территории области покрыта лесами и болотами; преобладает суровый климат – более 80% территории приравнены к районам Крайнего Севера.
В 2002 году в Томской области проживало 1, 060 млн. человек. Население моложе, чем в среднем по России: средний возраст жителя Томской области – 35,5 лет, а доля людей пенсионного возраста составляет 16,9%, что ниже среднероссийского уровня (20,7%). Данное обстоятельство предоставляет широкие возможности для разработки программ экономического развития. В связи с суровыми климатическими условиями большинство населения сконцентрировано в южных районах области, причем. 484,6 тыс. человек, почти половина населения, проживает в областном центре, г. Томске.
Муниципальные образования Томской области значительно различаются по своему социально-экономическому развитию. К примеру, город Стрежевой, основу промышленности которого составляет нефтехимическое производство, является основным донором в областной бюджет, в то время как районы, где преобладает лесная, целлюлозно-бумажная и деревоперерабатывающая промышленность, например Асиновский и Верхнекетский, являются реципиентами. В то же самое время благополучный с точки зрения доходной бедности Стрежевой испытывает острейшие проблемы в связи с высоким уровнем преступности. Таким образом, при разработке рекомендаций по преодолению бедности необходим дифференцированный подход к различным муниципальным образованиям, что, в свою очередь, требует тщательного и детального анализа, основанного на объективных и надежных данных.
В 2002 году администрацией Томской области было принято решение о разработке комплексной программы борьбы с бедностью. Администрация также признала необходимость получения независимой экспертной оценки ситуации в области. В качестве экспертов были привлечены сотрудники Институт экономики города. Обследование охватило 3950 домашних хозяйств на территории всей области и стало первым результатом деятельности комплексной системы взаимодействия статистических и руководящих органов, созданной в регионе для перехода к качественно новым методам мониторинга и анализа бедности. В апреле 2002 года рекомендации экспертной группы были озвучены на коллегии администрации Томской области. Впоследствии на их основе будет выработана областная программа борьбы с бедностью.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Составление «карты бедности» Томской области проходило в три этапа.
4.1. Социологическое обследование домохозяйств
Первый шаг на данном этапе обследования – детальное определение целей обследования. Именно четко сформулированные цели, отражающие стоящие перед администрацией политические и управленческие задачи, определяют выбор методов сбора и анализа данных и объем требуемых ресурсов. Так, при разработке программы борьбы с бедностью основной целью обследования является сбор данных о занятости, доходах, жилищных условиях и других индивидуальных характеристиках населения (включая образование, получение услуг от органов социальной защиты, семейное положение, состояние здоровья, межсемейные связи). В анкету также должен быть включен блок вопросов о переселении. С его помощью можно выявить миграционные настроения населения в различных по уровню жизни и структуре занятости районах. Большое внимание следует уделить вопросам получения гражданами различного рода социальной помощи в органах социальной защиты города.
Второй важнейший шаг определение выборки. К примеру, исходя из данных о численности населения Томской области (1064,8 тыс. человек в 2001 году) и его распределении по агрегированным типам поселений (города областного подчинения – 21,8%, областной центр – 45,4%, село – 32,8%) был рассчитан следующий объем выборочной совокупности домашних хозяйств:
• 861 домохозяйство из городов районного подчинения;
• 1793 в Томске;
• 1296 домохозяйств в сельской местности.
Итого, объем выборочной совокупности, репрезентативной как для области в целом, так и в отдельности по городу Томску и по двум другим агрегированным типам поселений, составил 3950 домохозяйств.
На данном этапе целесообразно привлекать экспертов местных научных учреждений, государственных или независимых статистических агентств, имеющих опыт организации и проведения выборочных обследований населения, включая расчет репрезентативной выборки, и владеющих соответствующим техническим и экономическим инструментарием.
4.2. Отбор методов измерения бедности
Бедность — понятие многоплановое и противоречивое, поэтому однозначно наилучшего способа ее измерить не существует. На данном этапе органы местного самоуправления или региональные органы власти должны выступить в качестве координаторов работы экспертного совета, включающего представителей (экспертов) местных академических, научных и профессиональных организаций, занимающихся вопросами бедности и методов ее оценки. Сложность и многообразие методологических подходов к измерению бедности требует экспертной договоренности об использовании единого подхода к определению бедности (возможно, включающего в себя комплекс методов) в рамках конкретного выборочного обследования. Экспертная группа призвана разработать такой единый подход к измерению бедности для планируемого опроса и подготовить соответствующие ему параметры и модели анализа полученных данных.
Для того чтобы можно было провести всесторонний анализ бедности в Томской области, на основе данных обследования были подсчитаны следующие показатели:
• уровень бедности (этот и все последующие показатели были подсчитаны как с дооценкой доходов, так и без нее);
• уровень бедности с учетом экономии от масштаба;
• уровень бедности с учетом демографического состава домохозяйства;
• уровень глубокой бедности;
• острота бедности;
• глубина бедности;
• бедность в смысле лишений.
Большинство рассматриваемых показателей широко используется в современной исследовательской практике. Отдельного внимания в силу своей относительной новизны заслуживает показатель бедности в смысле лишений. В отличие от остальных методов в качестве критерия бедности в данном случае используются не денежные доходы (недостаток которых увеличивает риск попадания в ряды бедных, но может быть компенсирован за счет внутрисемейных стратегий преодоления бедности – ведения подсобного хозяйства, сбора дикоросов, занятости в теневом секторе, изменения демографического поведения и т.д.), а показатели, характеризующие невозможность удовлетворения основных потребностей. Для Томской области был составлен список из 12 лишений, характеризующих качество питания, жилищных условий и медицинских услуг, получаемых респондентами:
• невозможность миграции;
• проживание в коммунальной квартире;
• недостаток жилой площади (более трех человек на комнату);
• недостаток жилищно-коммунальных услуг;
• низкое качество жилья (если отмечается наличие одного из трех условий: частые перебои с подачей воды и тепла, необходимость срочного капитального ремонта, жилье холодное);
• нехватка денег на самые простые (базовые) продукты питания;
• нехватка денег на регулярное потребление мясных продуктов (чаще 1 раза в неделю);
• отсутствие возможности хотя бы изредка покупать своим детям фрукты и сладости;
• отказ от медицинских услуг (в которых нуждались) по причине нехватки денег или отсутствия необходимых специалистов;
• отказ от покупки необходимых лекарств из-за нехватки средств;
• нехватка средств на ремонт и покупку самой дешевой обуви и одежды;
• отсутствие центрального отопления и невозможность отапливать жилье по материальным соображениям.
Бедными в смысле лишений считались те домохозяйства, которые, согласно их ответам, претерпевают не менее четырех лишений из указанного списка.
4.3. Анализ бедности и межрайонных различий. Разработка карт бедности
Следующий этап исследования предусматривает применение изложенных ранее методов оценки бедности к данным обследования (демографические характеристики, занятость, переселение, жилищные условия, расходы, льготы, дети и образование, здоровье и медицинские услуги, доходы, ЛПХ, социальные и межсемейные связи). Это позволяет проанализировать важнейшие аспекты бедности.
В рамках Томского исследования был произведен анализ оценок бедности в районах области по нескольким критериям (см. выше). В соответствии с полученными результатами районы были поделены на следующие группы: благополучные районы – в них показатель бедности не превышает 20%, относительно благополучные районы – уровень бедности не более 43%, относительно неблагополучные районы – уровень бедности не более 60%, неблагополучные районы – уровень бедности составляет 73%.
Эта классификация не являлась окончательной, поскольку использование других методов оценки бедности позволяет подкорректировать и дополнить полученные данные. Например, показатель уровня глубокой бедности (то есть более трети жителей муниципалитетов имеют доходы, в среднем не превышающие 70% стоимости минимальной потребительской корзины, при среднеобластном показателе 0,13), а также показатель остроты и глубины бедности позволили проверить, насколько корректно мы отнесли районы к категориям неблагополучных и крайне неблагополучных. В конце концов, последовательный анализ различных показателей позволил с уверенностью назвать группу неблагополучных районов. Далее данные по муниципальной бедности были визуализированы при помощи карт бедности. В целом, в среднем по области уровень бедности составил 28%.
В рамках анализа может быть применена пробит-модель регрессионного анализа, позволяющая исследовать факторы, влияющие на бедность. Каждый регион или муниципальное образование будет иметь индивидуальный набор факторов, которые отражают его социально-демографические, экономические и географические особенности.
В Томской области эти факторы можно разделить на три условные группы:
• индивидуальные характеристики (характеристики главы семьи ) – пол, возраст, состояние здоровья, характеристики места работы (отрасль относится к высокооплачиваемым, отрасль относится к низкооплачиваемым), категория работника;
• характеристики домохозяйства – количество детей до 6 лет, количество детей от 7 до 16 лет, количество безработных, неполнота семьи (при наличии детей до 18 лет), проживание в индивидуальном доме (или части дома);
• характеристики муниципального образования – проживание в крупном промышленном центре (Томск, Северск), проживание в районе с преобладанием нефтяной и нефтехимической промышленности (Стрежевой, Кедровый, Каргасок, Александровское), проживание в районе с преобладанием лесной и лесоперерабатывающей промышленности.
Анализ выявил уровень значимости данных факторов с точки зрения их влияния на вероятность быть бедным, а также тип влияния (негативное – уменьшают риск бедности или позитивное – увеличивают этот риск ). В результате анализа выяснилось следующее:
• на вероятность домохозяйства быть бедным положительно влияют следующие факторы (факторы указаны в порядке уменьшения их влияния):
1) наличие детей до 6 лет;
2) наличие безработных членов семьи;
3) наличие детей от 7 до 16 лет (влияние наличия детей школьного возраста на бедность в среднем чуть меньше, чем дошкольного, поскольку они уже не мешают трудоустройству матери);
4) проживание в районах с преобладанием лесной промышленности;
5) наличие пенсионеров;
6) проживание в сельском доме;
7) неполнота семьи при наличии ребенка до 18 лет;
8) возраст главы семьи (влияние данного фактора крайне невелико);
• на вероятность быть бедным отрицательно влияют следующие факторы (указаны в порядке уменьшения их влияния):
1) проживание в большом городе (Томск, Северск);
2) работа в высокооплачиваемой отрасли;
3) категория работника (с повышением в должности бедность уменьшается);
4) проживание в районе с преобладанием нефтяной и нефтехимической промышленности;
5) глава семьи – мужчина;
6) самооценка здоровья (чем здоровее себя считает глава семьи, тем меньше вероятность данной семьи быть бедной).
Проведенное обследование домохозяйств подтвердило гипотезу о значительной внутрирегиональной дифференциации области, наблюдаемой по целому ряду экономических и социальных параметров. В целом, сельская бедность, как и ожидалось, характеризуется более высокой остротой и глубиной. Это означает, что уровень недостающего дохода в сельской местности (особенно в Бакчарском, Верхнекетском, Асиновском районах) значительно выше, чем в городах, а доходы среди бедных распределены менее равномерно, то есть больше остро нуждающихся. В то же время бедность в областном центре и других городских поселениях, будучи меньшей по масштабам, имеет ряд качественных особенностей. Например, в городской среде более разнообразны возможности получения временного дохода, в том числе в неформальном секторе, а зависимость от сезонного фактора ниже, чем в сельских районах. Уровень благосостояния в городе и на селе различается и по таким параметрам, как доступность услуг, наличие административных барьеров на пути к общественным благам и т.п. Все указанные различия не позволяют вывести единую простую формулу поддержки населения по всей области, а требуют проведения дифференцированной и комплексной политики борьбы с бедностью.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения функционирования стандарта
Проведение выборочного обследования домохозяйств должно быть осуществлено путем счет привлечения государственных или независимых статистических агентств, располагающих техническими и человеческими ресурсами для сбора и первичного анализа данных. В ходе работы может потребоваться дополнительная муниципальная статистика. Нужна также четкая координация действий представителей администрации и конкретных ведомств (Минздрав, Минобразования, МВД и т.д.), располагающих необходимой информацией на районном уровне. В Томской области общая координация по программе осуществлялась вице-губернатором по экономическим вопросам и руководством Департамента экономики области.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Успех подобной программы напрямую зависит от надежности данных, которые удалось собрать, в связи с чем решающее значение приобретает успех или, наоборот, неуспех социологического обследования, во время которого собирается индивидуальная информация. Задача заказчика состоит в грамотном выборе организации, способной разработать и провести крупномасштабное социологическое обследование, а впоследствии и в постоянном контроле за исполнителями. Наличие в Томской области социологического агентства, способного качественно организовать обследование, можно отнести к важным условиям успешной реализации данного стандарта. Другим существенным условием является проведение предварительной региональной информационной кампании среди целевой группы населения. В случае ее успеха население с большим доверием будет относиться к интервьюерам, в результате чего повысятся полнота, качество и надежность информации, содержащейся в анкетах.
К факторам, благоприятствующим внедрению программы, также можно отнести наличие квалифицированных управленцев. Успешный опыт внедрения данной практики в Томской области позволяет надеяться на успех и в будущем.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Возникшие в ходе реализации программы трудности носили как содержательный, так и институциональный характер.
Уязвимым местом всех обследований, связанных с изучением доходной бедности , является достоверность и полнота информации, касающейся расходов и доходов граждан. Для того чтобы предотвратить потенциальную потерю информации, в анкету обследования были включены обширные доходная и расходная секции. Конечная оценка доходов была вычислена как максимум общих денежных расходов (рассчитывались как сумма расходов на отдельные продукты питания, промышленные товары, товары длительного пользования, а также услуги), самооценки расходов и самооценки доходов. Отдельно был рассмотрен случай, когда денежные расходы брались с дооценкой, учитывающей активность потребления продукции, произведенной в подсобном хозяйстве. Дооценка рассчитывалась в зависимости от ответа респондентов на такие вопросы, как, например, «Оцените роль подсобного хозяйства для Вашей семьи как источника продуктов питания» (варианты ответа: «не важно», «важно», «очень важно»).
Очевидно, что одной из главных трудностей подобной программы может стать техническая неподготовленность местных властей к проведению широкомасштабного обследования домохозяйств. Организация опроса и первичная обработка данных более чем 3000 тыс. анкет требует привлечения значительных человеческих и технических ресурсов (включая минимальные навыки обработки количественных данных). Работники муниципальных служб и ведомств Томской области не располагали достаточными ресурсами и необходимыми техническими навыками для проведения планируемого обследования. Выходом из создавшегося положения стало привлечение к проведению обследования Томского комитета государственной статистики.
Взаимодействие экспертов Института экономики города и представителей различных департаментов и ведомств администрации (в том числе комитета госстатистики) показало, что проведение опроса затруднено, если работники государственных служб и ведомств информационно не подготовлены к такой работе. Напротив, эффективность работы служб, задействованных в проведении опроса и обработке данных, повысится, если им будут представлены цели и задачи обследования, а также используемая методология, разъяснена перспективность и важность данного анализа для экономического и социального развития региона.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Финансовые затраты включают в себя:
• оплату работы группы экспертов, в чью компетенцию входят: разработка анкеты социологического обследования, обработка полученных данных, расчет показателей бедности и развития, детальный анализ полученных результатов, классификация районов в зависимости от интенсивности бедности и развития, построение карт бедности и развития и разработка рекомендаций по преодолению бедности;
• оплату работ по проведению опроса домохозяйств;
• оплату труда сотрудников, занимающихся сбором муниципальной информации.
Временные и трудовые затраты во многом зависят от квалификации сотрудников администрации, а также социологов, взявшихся за проведение опроса домохозяйств. Что касается Томской области, то с начала разработки анкеты до презентации результатов исследований на коллегии администрации прошло примерно полгода (сентябрь 2002 г. – апрель 2003 г.). Из них примерно 2,5 месяца ушло на проведение пилотного, а затем и основного обследования домохозяйств Томским комитетом по госстатистике.
9. Полученные результаты
Детальный анализ бедности в Томской области послужил основой для выработки рекомендаций по преодолению бедности в регионе. В рамках анализа были представлены альтернативные подходы к сокращению экономической и социальной бедности, а также рассмотрены возможные институциональные изменения, в частности создание фонда поддержки муниципальных реформ в социальном секторе.
Рекомендации по преодолению бедности в регионе были представлены руководству области. Они легли в основу распоряжения главы администрации Томской области «О разработке областной комплексной программы и мероприятий по борьбе с бедностью на территории Томской области». Данное распоряжение закрепляет перечень приоритетных мероприятий по ключевым направлениям снижения бедности на территории области в 2003 году. Эти мероприятия направлены на:
• сокращение экономической бедности (в сфере оплаты труда, в сфере содействия занятости, выравнивания доступа к социальным услугам, стимулирования эффективных преобразований на муниципальном уровне, поддержки выезда населения из неперспективных поселков);
• сокращение социальной бедности (усиление адресности социальной помощи, сокращение детской бедности, сглаживание неравномерности экономического развития муниципальных образований, развитие механизмов микрокредитования).
Распоряжение также предусматривает дальнейшую разработку «карт экономического развития» муниципальных образований области на основе предложенной в ходе исследования методологии.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Распоряжение главы администрации (губернатора) Томской области от 23.05.2003 года. «О разработке областной комплексной программы и мероприятий по борьбе с бедностью на территории Томской области» (см. приложение 1).
11. Контактная информация
Заместитель главы администрации Томской области по экономической политике, инвестициям и управлению государственной собственностью Козловская Оксана Витальевна.
Тел.: (3822) 510-564; факс (3822) 510-526.
