2.4.2. Установление коэффициента К2, влияющего на величину единого налога на вмененный доход, методом общественного согласия
Перспективный уровень
1. Описание стандарта
Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (далее – ЕНВД) в соответствии с пунктом 2 статьи 346.26 НК РФ вводится в действие правовыми актами представительных органов муниципальных районов, городских округов с 1 января 2006 года. До начала 2006 года ЕНВД вводился законами субъектов Российской Федерации и на территории каждого субъекта действовали общие для всех муниципальных образований правила.
Поскольку установление ЕНВД передано в ведение муниципального образования, у органов местного самоуправления возник соблазн существенно увеличить доходы в местный бюджет от каждого налога, находящегося в их ведении. У предпринимателей же нет возможности выбирать для себя оптимальный режим налогообложения, т.к. в случае введения специального налогового режима в виде ЕНВД для отдельных видов предпринимательской деятельности на территории муниципального образования переход на указанную систему налогообложения является обязательным для всех налогоплательщиков данного муниципального образования, осуществляющих эти виды предпринимательской деятельности.
Своими правовыми актами муниципальные образования определяют виды предпринимательской деятельности, подлежащие переводу на систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (в пределах перечня, предусмотренного пунктом 2 статьи 346.26 Налогового Кодекса), в том числе перечень групп, подгрупп, видов и (или) отдельных бытовых услуг, подлежащих переводу на уплату единого налога, а также значения коэффициента К2, учитывающего особенности ведения предпринимательской деятельности. При этом законодательные органы муниципальных образований вправе установить в отношении каждого вида предпринимательской деятельности как единое значение коэффициента К2, учитывающего совокупность особенностей его ведения, так и значения так называемых «подкоэффициентов К2», учитывающих конкретные факторы влияния на результаты такой деятельности: режим работы, место расположения бизнеса и т.д.
В небольших городах ведение предпринимательской деятельности является существенной возможностью обеспечения занятости населения. В Артемовском городском округе этой деятельностью занято около 11% населения. Поскольку значения налогов для широкого круга лиц назначаются думой города, в этом процессе преобладают два противоречащих друг другу фактора: стремление получить максимальный доход в бюджет города и желание депутатов остаться «хорошими» перед своими избирателями. Тут, несомненно, должен быть достигнут компромисс. И этот компромисс был найден в результате совместной работы администрации, думы городского округа, территориальной налоговой инспекции и общественных организаций, объединяющих бизнес. Для поиска оптимального решения были созданы переговорные площадки, произведено обследование и анкетирование субъектов, занимающихся различными видами предпринимательской деятельности. Результаты обследования позволили установить такие значения коэффициентов К2, которые устроили бизнес-сообщество и позволили существенно увеличить поступления в местный бюджет доходов от ЕНВД.
По принятому Думой решению «О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в Артемовском городском округе» был проведен мониторинг его применения субъектами предпринимательства. Выявились проблемные виды деятельности, потребовавшие уменьшения коэффициента К2. Проведенные мероприятия по корректировке действующего нормативного акта позволили подготовить необходимые изменения в решение Думы.
Таким образом, привлечение общественных организаций, представляющих интересы бизнес-сообщества, к принятию решений о налогообложении предпринимательской деятельности помогло установить значения коэффициентов для расчета ЕНВД, устраивающие как субъектов налогообложения, так и органы местного самоуправления. Для анализа достигнутых результатов производилось сравнение с 2005 годом, т.к. это был последний год, в котором действовали коэффициенты, установленные на региональном уровне.
2. Муниципальное образование
Артемовский городской округ (АГО), Приморский край. Население -111,2 тыс. человек. Собственные доходы бюджета на душу населения: 4711,6 руб. (данные на 01.01.2006г.)
3. Исходная ситуация
До 01 января 2006 года ЕНВД устанавливался субъектом Российской Федерации, в данном случае – Законодательным Собранием Приморского края. Ставки ЕНВД были установлены законом 23-КЗ «О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход в Приморском крае» от 28.11.2002 г. При этом местные особенности Артемовского городского округа учтены не были.
По итогам 2005 года, когда на территории Артемовского городского округа действовали региональные значения коэффициентов К2, поступления в городской бюджет от ЕНВД составили около 32 млн. рублей, а доля этого налога в собственных доходах города – 7,5%.
У муниципалитета не имелось полной и достоверной информации о количестве субъектов, занимающихся тем или иным видом деятельности, подпадающим под действие ЕНВД, что не позволяло получать точные прогнозы при назначении тех или иных значений коэффициентов.
У работников администрации и депутатов думы отсутствовал опыт составления бюджета прогнозными методами. Не были сформированы и переговорные площадки для диалога с бизнес-сообществом.
В Артемовском городском округе зарегистрированы четыре общественные организации, представляющие интересы малого и среднего бизнеса.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Основные этапы выполнения стандарта и субъекты, задействованные в работе на каждом этапе, приведены в таблице 1:
Таблица 1
№ этапа Содержание мероприятий Время прове-дения Задействованные субъекты
1 Разработка проекта правового акта, устанавливающего виды деятельности, подпадающие под ЕНВД, и значения коэффициентов К2. сентябрь
2005 г. Администрация МО
2 Обсуждение проекта, предложенного администрацией сентябрь
2005 Дума, Администрация, общественные организации бизнес-сообществ
3 Анкетирование предпринимателей, занимающихся видами деятельности, подпадающими под действие ЕНВД сентябрь
2005 Общественные организации бизнес-сообществ
4 Разработка проекта правового акта, устанавливающего виды деятельности, подпадающие под ЕНВД, и значения коэффициентов К2. октябрь
2005 Общественные организации бизнес-сообществ
5 Создание рабочей группы по доработке имеющихся двух проектов правовых актов октябрь
2005 Глава АГО
6 Обследование субъектов, среди которых было проведено анкетирование октябрь,
ноябрь
2005 Территориальная налоговая инспекция
7 Разработка проекта правового акта, устанавливающего виды деятельности, подпадающие под ЕНВД, и значения коэффициентов К2 октябрь,
ноябрь
2005 Рабочая группа:
Дума, Администрация, общественные организации бизнес-сообществ
8 Проведение конференции предпринимателей для обсуждения разработанного рабочей группой проекта правового акта ноябрь
2005 Общественные организации бизнес-сообществ,
Дума, Администрация
9 Принятие правового акта решением Думы ноябрь
2005 Дума
10 Анкетирование предпринимателей, занимающихся видами деятельности, подпадающими под действие ЕНВД февраль 2006 ОО «Совет предпринимателей»
11 Обработка анкет, подготовка предложений по внесению изменений в решение Думы март
2006 ОО «Совет предпринимателей»
12 Создание рабочей группы по обсуждению предлагаемых изменений апрель
2006 Дума
13 Разработка проекта правового акта о внесении изменений в значения коэффициентов К2 апрель-
июль
2006 Рабочая группа
Дума
Администрация, общественные организации бизнес-сообществ
14 Подготовка заключения на предложенный проект с расчетом выпадающих доходов август
2006 Администрация АГО
15 Подготовка заключения на предложенный проект с обоснованием возможности распространения изменений на прошедший период сентябрь
2006 Прокуратура АГО
16 Принятие решения Думы октябрь
2006 Дума
Следует отметить, что на первом этапе в проекте правового акта содержался перечень видов деятельности, подлежащих налогообложению в виде ЕНВД, а поправочный коэффициент К2 был принят равным единице для всех субъектов предпринимательства.
Для проведения анкетирования были разработаны опросные листы, позволяющие выявить как валовую прибыль, так и долю всех затрат, связанных с ведением бизнеса: арендную плату, коммунальные платежи, плату за разрешительную документацию, затраты на заработную плату наемных работников и налоги. Полученные результаты позволили определить предельные величины налогов, которые предприниматели могут выплатить в казну. Кроме того, стали понятны соотношения между физическими величинами, после которых бизнес уйдет в тень. При этом выяснилось, что несмотря на то, что в Налоговом Кодексе декларируется, что ЕНВД должен составлять не более 15% от валовой прибыли, фактически, при применении Закона Приморского края 23-КЗ от 28.11.2003 г., в Артемовском городском округе по таким видам предпринимательской деятельности как розничная торговля и бытовое обслуживание населения эта доля доходила до 50% от валовой прибыли. Стало ясно, что часть предпринимателей вынужденно не платит налоги, занижая либо количество работающих, либо площади (в зависимости от физического показателя, участвующего в расчетах базовой доходности вида предпринимательской деятельности).
На повышение ЕНВД повлиял и тот факт, что при образовании Артемовского городского округа были упразднены поселки, для которых согласно Закону 23-КЗ «О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход в Приморском крае» действовали свои понижающие коэффициенты. Если бы в качестве нормативного акта был принят проект, предложенный администрацией, то наибольшая налоговая нагрузка пришлась бы именно на отдаленные поселки, в некоторых из которых величина ЕНВД повысилась бы в 40 раз. В проекте акта, разработанном бизнес-сообществом, было предложено значение коэффициента К2 рассчитывать как произведение двух подкоэффициентов: К21, учитывающего особенности ведения различных видов деятельности, и К22, учитывающего расположение объекта в том или ином районе города.
Для согласования позиций бизнес-сообщества и органов муниципального управления решением главы города была создана рабочая группа. У представителей администрации и налоговой инспекции, вошедших в рабочую группу, вначале возникло недоверие к данным, полученным общественными организациями предпринимателей. Представители налоговой инспекции и администрации АГО провели выборочное обследование субъектов предпринимательства. В результате был сформирован проект правового акта, который было рекомендовано принять Думе.
Для придания проекту большей легитимности предприниматели организовали конференцию. Каждому участнику конференции был представлен проект нормативного акта и даны необходимые пояснения. На конференции присутствовали депутаты Думы, работники администрации АГО, руководители общественных организаций предприниматели из нескольких городов Приморья, начальник отдела поддержки малого бизнеса Администрации Приморского края. В итоговой резолюции конференции Думе было рекомендовано принять предложенный проект.
После того, как нормативно-правовой акт был принят Думой АГО, общественные организации предпринимателей провели мониторинг его применения. Эта работа проводилась на протяжении первого квартала 2006 года. Были выявлены виды деятельности, для которых налоги оказались завышенными. Поскольку в начале года было введено в строй много бутиков, взамен лотков и палаток, в которых раньше осуществлялась торговля, предприниматели не обратили внимание, что у них поменялись физические параметры: ранее налогообложение производилось на рабочее место, т.е учитывалось количество работников, а теперь – на площади торговой точки. Общественная организация «Совет предпринимателей г. Артема» провела обработку анкет и разработала предложения по внесению изменений в ранее принятое решение Думы.
Решением Думы была создана рабочая комиссия по внесению изменений в уже действующий нормативно-правовой акт. Согласно Уставу АГО, решение об уменьшении налоговых поступлений в бюджет не может быть принято Думой самостоятельно, необходимо заключение главы администрации муниципального образования. Глава администрации согласился не со всеми предложенными изменениями. Кроме того, депутаты опасались, что внесение изменений в начавшемся с января 2006 года налоговом периоде будет оспорено прокуратурой или налоговой инспекций. По просьбе ОО «Совет предпринимателей г. Артема» прокуратура представила заключение о допустимости и законности внесения изменений, улучшающих положение налогоплательщиков.
После прохождения всех описанных выше процедур, в октябре 2006 года были внесены изменения в решение Думы «О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход в Артемовском городском округе». Полученное и апробированное решение действует без изменений и в настоящее время.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Обследования предпринимателей проводились на базе ОО «Совет предпринимателей г. Артема». В проведении обследования участвовали как члены этой организации, так и волонтеры. Для получения сравнительных характеристик была установлена связь с общественными объединениями предпринимателей Владивостока, Уссурийска, Находки и Арсеньева.
Для создания согласительных комиссий и рабочих групп использован административный ресурс: группы были созданы на основании решений главы города и председателя думы Артемовского городского округа.
Для проверки достоверности данных, представленных предпринимателями, была произведена выборочная проверка субъектов предпринимательства. Выборка сформирована решением Инспекции по налогам и сборам по г. Артему.
Для проведения конференции предпринимателей, были задействованы ресурсы как общественных организаций, так и администрации городского округа. Для повышения статуса конференции на нее были приглашены руководители общественных предпринимательских организаций других городов Приморья и начальник Отдела поддержки малого бизнеса Приморского края.
Обоснование юридической возможности распространения уменьшения ставки ЕНВД на прошедший период было сделано прокуратурой Артемовского городского округа по заявлению общественной организации предпринимателей.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Достичь решения в таком сложном вопросе, как налогообложение, удалось благодаря следующим факторам:
1. Стремление всех участников законотворческого процесса получить оптимальное решение в области налогообложения, причем в качестве критерия оптимальности был принято показатель повышения доходов бюджета от ЕНВД;
2. Желание руководства органов местного самоуправления Артемовского городского округа сохранить доверие к власти со стороны малого бизнеса;
3. Систематическая (на протяжении трех кварталов) работа Думы и администрации Артемовского городского округа по исследованию проблем налогообложения малого бизнеса;
4. Помощь органов государственной власти (прокуратуры и налоговой инспекции), действующих на территории муниципального образования;
5. Наличие в городе общественных организаций, объединяющих бизнес-сообщество и знакомых с процедурами законотворчества для формулирования проблем бизнеса на уровне проектов нормативно-правовых актов.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Среди проблем, с которыми столкнулись все участники разрешения данного вопроса, нужно отметить следующие:
1. Недоверие органов власти и органов местного самоуправления к данным, представляемым предпринимателями. Поскольку ЕНВД не предполагает ведения бухгалтерской отчетности, были проведены выборочные обследования некоторых видов предпринимательской деятельности непосредственно на местах их осуществления. Открытость бизнеса для подобного рода обследований, проводимых налоговыми органами и администрацией города, несомненно, повысила уровень доверия между властью и бизнесом;
2. Отсутствие полного реестра хозяйствующих субъектов по каждому виду деятельности. Это затруднило как составление прогнозов по возможному поступлению доходов в бюджет, так и подсчет «выпадающих доходов» для обоснования того или иного значения коэффициента К2 – чаще приходилось опираться на экспертные заключения. В настоящее время администрация и общественные организации предпринимателей приступили к созданию такого реестра;
3. Нежелание части предпринимателей выйти из тени и представить экономические показатели своей деятельности кому бы то ни было. Данное обстоятельство не позволило, в частности, снизить налог на услуги автостоянок, так как данные были получены только по одному объекту. Думаем, что действия тех предпринимателей, которые своей открытостью сумели достичь желаемого результата, послужит примером для остальных бизнесменов, работающих на территории АГО.
8. Затраты на внедрение стандарта
Проведение работ заняло в общей сложности год и потребовало привлечения следующих ресурсов:
• работа экспертной группы по составлению анкет для обследования, разъяснения, анкетирование и обработка анкет: задействовано 8 человек на протяжении двух недель, работа оплачена из средств ОО «Совет предпринимателей г. Артема», всего на оплату труда и компенсацию транспортных расходов и канцелярские принадлежности затрачено 15 тыс. рублей;
• разработка проекта нормативно-правового акта заняла 3 дня и была проделана общественной организацией (всего задействованы 2 человека), работа проделана бесплатно;
• работа администрации Артемовского городского округа в качестве организатора и участника переговорной площадки: задействованы 7 сотрудников;
• работа думы Артемовского городского округа в качестве организатора и участника переговорной площадки: задействованы 3 депутата;
• работа представителей налоговой инспекции как в рабочей группе, так и при проведении обследований: задействованы 7 человек;
• работа прокуратуры по обоснованию законности изменения ставок налога в прошедший период: задействован 1 работник прокуратуры;
• подготовка конференции предпринимателей и ее проведение: задействованы 3 сотрудника администрации и 5 сотрудников общественных организаций. Работа заняла 5 дней. Финансирование изготовления раздаточных материалов произведено из средств ОО «Совет предпринимателей», затрачено 2 тыс. рублей на 150 экземпляров раздаточного материала.
9. Полученные результаты
1. Установлены коэффициенты К2 для видов деятельности, применяющих ЕНВД. Эти ставки приняты и одобрены бизнес-сообществом, что позволило поднять уровень доверия бизнеса к власти.
2. По сравнению с базовым, 2005 годом, когда коэффициенты К2 находились в ведении региональной власти, в 2006 г. поступления в бюджет города от ЕНВД повысились на 18%. Предполагается, что в 2007 г. поступления от этого налога на 52% превысят суммы, полученные в 2005 г. В бюджете 2007 г. поступления от ЕНВД запланированы в размере 48,6 млн. рублей.
3. Выработана технология взаимодействия бизнес-сообщества с органами местного самоуправления, позволяющая достигать общественного согласия. Предполагается, что данная технология будет применяться и для решения других задач, относящихся к ведению местного самоуправления, например, реорганизации розничных рынков.
10. Принятые нормативно-правовые акты
10.1. Решение думы № 222 от 24.11.2005 г. «О Системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в Артемовском городском округе» http://www.artemokrug.ru/duma.php?bid=122&id=15254;
10.2. Решение думы № 390 от 26.10.2006г. «О Системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности в Артемовском городском округе» http://www.artemokrug.ru/duma.php?bid=220&id=19328;
10.3. Разработана и апробирована технология обследования бизнес-сообщества своими силами, создана база данных по отдельным видам деятельности в общественной организации «Совет предпринимателей г. Артема»
11. Контактная информация
Кавун Лариса Анатольевна, председатель общественной организации «Совет предпринимателей г. Артема»,
Тел/факс: (8-42337) –3-59-95,
E-mail: asp@mail.primorye.ru
