2.4.1. Привлечение общественности к участию в бюджетном процессе
Перспективный уровень
1. Описание стандарта
Поскольку муниципальная администрация распоряжается общественными средствами и обязана проводить бюджетную политику в интересах жителей муниципального образования, ее деятельность на всех этапах бюджетного процесса должна быть прозрачной и подконтрольной населению (в широком смысле – от рядовых граждан до общественных организаций и субъектов предпринимательства). Этому способствует вовлечение общественности в бюджетный процесс путем реализации как обязательных, так и неформальных процедур «общественного участия». Данные процедуры могут принимать следующие формы:
• публичные слушания по проекту местного бюджета и отчету о его исполнении;
• включение представителей общественности в рабочие группы по разработке проектов муниципальных правовых актов, планов и программ;
• публикации в СМИ, освещающие бюджетную информацию (направления бюджетной политики, отчеты об исполнении бюджета и т.п.);
• использование современных информационных технологий оповещения населения о принимаемых решениях;
• проведение опросов общественного мнения.
Наибольшее внимание сейчас привлекается к процедуре публичных слушаний, так как в соответствии с федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данная процедура имеет обязательный характер и подлежит четкой регламентации. Прочие организационные формы учета мнения местного сообщества могут варьировать в зависимости от типа и размера муниципального образования: если на поселенческом уровне возможны процедуры непосредственного вовлечения большинства населения, то в крупных городах необходимым элементом общественного участия являются социологические исследования.
В настоящее время деятельность большинства органов местного самоуправления характеризуется недостаточной степенью привлечения общественности к участию в бюджетном процессе. Публичные слушания проводятся зачастую формально, прочие же механизмы используются крайне редко; в особенности недооценены механизмы изучения общественного мнения. Серьезной проблемой является также недостаточная доступность бюджетной информации: даже если бюджетная отчетность публикуется в СМИ, то неспециалистам она зачастую малопонятна в силу трудного для восприятия формата ее представления. Необходима разъяснительная работа, которая, как правило, не проводится.
Как следствие, общественности бывает сложно получить представление о том, как реализуются основные этапы бюджетного процесса (планирование, утверждение и исполнение бюджета), кто вовлечен в бюджетный процесс, кто несет ответственность за те или иные действия, в какие сроки происходят основные события в бюджетном процессе.
Описываемая практика иллюстрирует комплексный подход к вовлечению общественности в бюджетный процесс, охватывающий широкий спектр механизмов, превосходящих предписанные законодательством стандарты.
2. Муниципальное образование
Городской округ город Ярославль
3. Исходная ситуация
Исходная ситуация в области привлечения общественности к бюджетному процессу на момент введения Федерального закона №131-ФЗ в городе Ярославле была характерной для крупных городов России. Систематической и масштабной работы по изучению общественного мнения в сфере общественных финансов не проводилось.
Однако в отношении взаимодействия администрации города Ярославля с общественностью в целом ситуация в городе отличалась от среднероссийской. Еще в 1991 г. в городе было создано специализированное муниципальное учреждение, ответственное за изучение общественного мнения – «Ярославский городской центр изучения общественного мнения и социологических исследований» (ЦИОМСИ).
Мэрия Ярославля понимала необходимость поддержки и понимания со стороны населения в ходе проводимых преобразований, активно использовала механизмы работы с общественным мнением. Кроме того, регулярно проводились встречи общественности с представителями администрации города. На встречах сотрудники органов местного самоуправления отчитывались о проделанной работе, выслушивали мнения граждан, их предложения и вопросы, получали поручения от представителей общественности по решению актуальных проблем, находящихся в компетенции местной власти.
Таким образом законодательные новеллы, направленные на повышение прозрачности бюджетного процесса, в случае Ярославля легли на подготовленную почву. Начиная с 2003 г. нормой стало не только обязательная для всех муниципалитетов публикация в средствах массовой информации принимаемых нормативных правовых актов, но также и размещение муниципальных правовых актов на официальном сайте мэрии Ярославля. Широкое распространение получила практика целенаправленного информирования населения о бюджетной политике городских властей и социально-экономическом развитии города.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Этапы формирования стандарта
Ответственным за проведение мероприятий, связанных с изучением общественного мнения, в Ярославле является муниципальное учреждение ЦИОМСИ. Его деятельность развивалась поэтапно:
• с 1994 г. проводится регулярный диагностический мониторинг асоциальных явлений среди жителей города;
• с 1996 г. ЦИОМСИ регулярно участвует в мероприятиях администрации в сфере социальной политики (городские программы «Молодежь», «АнтиСПИД и формирование культа здорового образа жизни», «Развитие и поддержка малого предпринимательства», «Программа противодействия распространению наркотиков и их незаконному обороту»);
• в рамках программы опросов «Ярославцы: стиль, уровень жизни», ЦИОМСИ изучает и систематизирует данные о динамике общественных процессов в городе и области Ярославле и Ярославской области с 1998 г.;
• информирование общественности о ключевых решениях городских органов власти, а также изучение реакции населения систематически проводится с 2001 г.
Таким образом, на момент вступления в силу Федерального закона №131-ФЗ, предусматривающего обязательное проведение публичных слушаний, в Ярославле уже существовали отработанные механизмы взаимодействия мэрии с общественностью. В течение 2005 г. было подготовлено несколько муниципальных правовых актов, регламентирующих процесс проведения публичных слушаний, а также роль ЦИОМСИ в процессе взаимодействия с общественностью (см. раздел 10, а также Приложения 1-2).
Стоит отметить, что большая часть процесса внедрения представляла собой систематизацию уже существующего опыта и его распространение на бюджетный процесс, а не создание качественно новых практик.
Содержание существующей практики
По состоянию на начало 2008 г. можно говорить о полностью сформированной, устойчивой практике, уже вошедшей в традиции города. Так, в 2006-2008 гг. было проведено пять публичных слушаний по бюджету, каждое из которых включало в себя обсуждение итогов социологических исследований.
К настоящему моменту в ходе публичных слушаний населению представляются следующие основные доклады:
• о социально-экономическом развитии города Ярославля;
• о проекте бюджета города/об исполнении бюджета города;
• о результатах изучения общественного мнения.
В раздаточных материалах и презентации на публичных слушаниях по проекту бюджета города и отчету о его исполнении предоставляется информация об основных параметрах и особенностях формирования и исполнения бюджета города Ярославля, доклады о результатах и основных направлениях деятельности распорядителей бюджетных средств и проект решения муниципалитета об утверждении бюджета/отчета об его исполнении. Общий объем раздаточных материалов превышает 100 страниц.
Помимо чисто количественных показателей, на слушаниях представляются и качественные характеристики. Так, например, в число обсуждаемых вопросов в ходе публичных слушаний по отчету об исполнении бюджета 2007 г. было включено, в частности, следующее:
• описание мер по мобилизации дополнительных финансовых ресурсов в бюджет города в связи с существенным дефицитом бюджета;
• описание мер по сокращению кредиторской задолженности отраслей городского хозяйства;
• обоснование необходимости роста тарифов на городской общественный транспорт (в ходе изучения общественного мнения было выявлено, что данная проблема относится к наиболее насущным с точки зрения населения);
• оценка хода реализации мероприятий в рамках подготовки города к 1000-летию.
Отдельно стоит упомянуть предоставление данных в разрезе основных распорядителей бюджетных средств, что в дополнение к социально-экономической информации, предоставляет базу для оценки исполнения бюджета в натуральных показателях.
Доклад, а также раздаточные материалы, о социально-экономическом развитии города Ярославля включают в себя как основные статистические показатели, отражающие динамику развития (демографические показатели, ситуация на рынке труда, динамика экономического развития и развития отдельных отраслей, образование, здравоохранение, культура, объем инвестиций, уровень цен, данные о социальной поддержке населения, состояние в сфере физической культуры и спорта), так и описание основных товаров и услуг, предоставленных населению за счет муниципального бюджета. Помимо этого, предоставляется информация о городских целевых программах и показатели статистической отчетности по федеральному округу и стране в целом для сопоставления.
Таким образом, администрация муниципального образования осуществляет привязку отчетных цифр к конкретным направлениям расходования средств (этой же цели служит публикация докладов о результатах и основных направлениях деятельности основных подразделений мэрии, а также данных в разрезе главных распорядителей бюджетных средств). Это частично решает проблему интерпретации населением данных финансовой отчетности, для которой требуется профессиональная квалификация.
Значительный блок представляет собой ознакомление участников публичных слушаний с результатами изучения общественного мнения, проведенного ЦИОМСИ. В ходе их представления, затрагиваются следующие вопросы:
• заинтересованность населения информацией о выполнении городских целевых программ (результаты представлены в разрезе социально-демографических характеристик респондентов);
• уровень информированности жителей о ходе решения проблем и реализации городских целевых программ (с разбивкой по конкретным направлениям деятельности мэрии города);
• общая оценка эффективности исполнения бюджета за 2007 год (результаты представляются в разрезе социально-демографических характеристик респондентов).
Более подробное описание организации вовлечения общественности посредством проведения социологического исследования приводится в разделе 5 (см. также Приложение 7).
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Публичные слушания в политике привлечения общественности
На сегодняшний день вся процедура организации публичных слушаний полностью регламентируется правовыми актами города Ярославля. В соответствии с решением муниципалитета города Ярославля от 24.10.2005 № 135 «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Ярославле» (см. Приложение 1), на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься:
• проект Устава города Ярославля, а также проект решения муниципалитета о внесении изменений и дополнений в Устав города;
• проект бюджета города Ярославля и отчет о его исполнении;
• проекты планов и программ развития города Ярославля, проект генерального плана города и проект о внесении в него изменений, проект правил землепользования и застройки и проект о внесении в них изменений, проекты планировки территории и проекты межевания территории, а также ряд вопросов, связанных с предоставлением разрешения на проведение строительных работ;
• вопросы о преобразовании муниципального образования.
Помимо этого, возможно проведение публичных слушаний по другим вопросам. Слушания могут быть организованы по инициативе населения, муниципалитета или мэра города. Несомненным достоинством действующего решения является наличие четко прописанного регламента подачи заявления, а также критериев его удовлетворения или отказа.
Необходимость проведения публичных слушаний по основным вопросам в сфере общественных финансов также зафиксирована решением муниципалитета от 17.12.2007 г. №600 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городе Ярославле». Правовое обеспечение привлечения МУ «ЦИОМСИ» для проведения социологических исследований предоставляет «Положение об информационном обеспечении органов городского самоуправления и обеспечении доступа к информации о деятельности органов городского самоуправления», утвержденное в последней редакции решением муниципалитета от 28.12.2005 г. №184. Таким образом, публичные слушания по проекту бюджета и отчету о его исполнении представляют собой элемент общей информационной политики администрации города.
Организация проведения публичных слушаний
Решение о проведении каждых бюджетных слушаний оформляется постановлением мэра города Ярославля (см. Приложение 4). Постановление определяет тему слушаний, место и время их проведения, состав организационного комитета, ответственных за проведение мероприятия и перечень расходов.
В состав оргкомитета включаются депутаты муниципалитета, работники мэрии, представители общественности. Оргкомитет проводит следующие мероприятия:
• определяет перечень вопросов, по которым необходимо подготовить выступления;
• определяет докладчиков по вопросам, вынесенным на обсуждение;
• осуществляет свод материалов, полученных от разных подразделений и подготовку выступлений и раздаточных материалов;
• осуществляет сбор замечаний и предложений по проекту муниципального правового акта, выносимого для обсуждения на публичных слушаниях;
• организует тиражирование подготовленных материалов, их размещение на сайте, публикацию в СМИ;
• обеспечивает ведение протокола публичных слушаний;
• организует подготовку заключения по итогам проведения публичных слушаний.
Публичные слушания по проекту бюджета города и отчету о его исполнении проводятся не ранее 10 дней с момента опубликования решения об их назначении (оповещения жителей города о времени и месте их проведения).
Проект правового акта органа городского самоуправления, выносимый для обсуждения на публичных слушаниях, решение о назначении публичных слушаний подлежат опубликованию в городской газете. Также они размещаются на официальном сайте мэрии Ярославля (http://www.city-yar.ru/home/finances/totals.html) и отдельно на сайте департамента финансов мэрии (http://www.depfin.city-yar.ru/).
Формальных требований к составу участников публичных со стороны администрации города нет, но на практике на публичных слушаниях всегда присутствует заместитель мэра – директор департамента финансов (он же, как правило, возглавляет оргкомитет по проведению публичных слушаний). Как правило, в слушаниях участвует и глава города Ярославль.
Выступления всех докладчиков (по проекту бюджета или по отчету о его исполнении, о социально-экономическом развитии города, о результатах изучения общественного мнения) сопровождаются демонстрацией на большом экране цветных диаграмм, таблиц, слайдов, иллюстрирующих содержание выступлений.
Заинтересованные лица вправе представить в оргкомитет по проведению публичных слушаний свои предложения и замечания по проекту муниципального правового акта. На основании предложений и замечаний, поступивших не позднее чем за 5 дней до даты проведения публичных слушаний, оргкомитетом осуществляется подготовка проекта рекомендаций публичных слушаний. Предложения и замечания, поступившие после указанного срока и во время проведения публичных слушаний, включаются в протокол публичных слушаний и учитываются при подготовке заключения о результатах публичных слушаний.
Заключение содержит следующие элементы:
• тему публичных слушаний и правовые основы их проведения;
• информацию о средствах массовой информации, в которых были опубликованы материалы к публичным слушаниям;
• перечень основных выступающих и сжатое содержание выступлений;
• описание итогов изучения общественного мнения в форме социологического опроса;
• решение участников публичного слушания.
Заключение, подготовленное по результатам публичных слушаний направляется мэру города не позднее 3 дней с момента проведения публичных слушаний (см. Приложение 4). Как и другие документы публичных слушаний, заключение подлежит опубликованию в СМИ и размещению на указанных выше сайтах.
Рассмотрение проекта муниципального правового акта в муниципалитете (законодательное собрание города Ярославля) осуществляется при наличии приложенных к нему протокола публичных слушаний, рекомендаций публичных слушаний и (или) заключения о результатах публичных слушаний.
Следует отметить, что открытыми для всех желающих являются не только публичные слушания, но также и последующее обсуждение проектов решений на заседаниях муниципалитета (представительного органа городского самоуправления).
Организация опроса общественного мнения
Процедура вовлечения общественности города определяется ЦИОМСИ. Ежегодно проводится 30-40 исследований, в опросах общественного мнения МУ ЦИОМСИ участвуют до 100 тысяч ярославцев.
Содержание самой процедуры опроса регулярно корректируется. К 2008 году сформировалась следующая процедура:
• 1 этап – проведение общественного обсуждения закрытого типа по протокольной форме (поквартирно-семейное обсуждение) с применением раздаточного информационного материала;
• 2 этап – аудиторное (производственные условия) общественное обсуждение с представлением раздаточного материала;
• 3 этап – предварительный социологический опрос жителей территориально-административных районов г. Ярославля.
Общее число прямых и опосредованных участников общественного обсуждения с учетом распространения информационного листка колеблется в диапазоне 2-4 тысяч. человек (общая численность населения города составляет около 600 тысяч человек). Общая выборка строится из представителей различных социально-демографических групп с учетом половозрастной структуры населения и места проживания (район города).
Полученная информация представляется директором ЦИОМСИ в ходе публичных слушаний (см. Приложение 7).
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Успешному внедрению данной практики в первую очередь способствовало желание органов местного самоуправления не только информировать общественность о результатах своей деятельности, но и найти пути взаимодействия для выработки совместных решений по вопросам расходования бюджетных средств, снятия социальной напряженности и вовлечения населения в решение актуальных социальных проблем.
Также к числу условий реализации данного стандарта следует отнести постепенность внедрения механизмов взаимодействия с общественностью, которое фактически происходило более 10 лет, и четкое выделение конкретных ответственных на каждом этапе организации.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Серьезной проблемой остается трудный для восприятия формат представления информации. В частности, установление связи между данными финансовой отчетности и конкретными бюджетными услугами требует серьезных профессиональных знаний.
В целях решения данной проблемы, начиная с публичных слушаний по отчету об исполнении бюджета города за 2006 год, в раздаточные материалы, предоставляемые населению, стали включать доклады о результатах и основных направлениях деятельности отраслевых структурных подразделений мэрии города. Однако полное решение данного вопроса подразумевает переход на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, который не является обязательным в соответствии с действующим российским законодательством.
8. Затраты на внедрение стандарта
Все мероприятия, проводимые в рамках организации публичных слушаний (разработка нормативных правовых актов, организация публичных слушаний, организация публикаций в средствах массовой информации и наполнение Интернет-ресурсов), выполняются сотрудниками мэрии города Ярославля в рамках их должностных обязанностей и дополнительных затрат не требуют. Слушания проходят, как правило, в большом зале мэрии города.
Непосредственные затраты на проведение публичных слушаний ограничиваются изготовлением буклетов для раздачи участникам публичных слушаний (см. Постановление мэра города Ярославля № 709 от 19.03.2008 «Об организации проведения публичных слушаний по проекту решения муниципалитета «Об исполнении бюджета города Ярославля за 2007 год» приведенное в Приложении 3).
Вместе с тем, совокупные финансовые и временные затраты на проведение социологического опроса и организацию публичных слушаний на сегодняшний день не поддаются определению, поскольку стандарт практики постепенно развивался начиная с 1991 года, когда был образован Центр изучения общественного мнения и социологических исследований. Процедура публичных слушаний также постепенно совершенствовалась по мере их проведения начиная с 2005 г.
9. Полученные результаты
Проведение социологического опроса населения и представление его результатов в ходе публичных слушаний имеет ряд положительных результатов.
Во-первых, администрация города Ярославля формирует бюджет с учетом приоритетов и пожеланий общественности, как деловых кругов, так и простых жителей округа. При рассмотрении проекта бюджета депутаты муниципалитета вносят свои коррективы и пожелания по включению в бюджет тех или иных заявок с обоснованием необходимости их финансирования из бюджета.
Во-вторых, вовлечение общественности, проводимое в форме публичных слушаний, приводит к сокращению неэффективных расходов бюджета. Поскольку администрация города постоянно в курсе проблем жителей, активно работает с различными слоями общественности, планирование бюджета на очередной год основываются на пожеланиях населения. Это приводит к сокращению неэффективных расходов бюджета, так как исключаются случаи, когда услуга или программа, которая финансируется за счет бюджетных средств, не востребована населением, когда инвестиции в экономику города не находят поддержки у предпринимателей.
В-третьих, проведение социологических исследований резко повышает уровень информированности населения об актуальных вопросах развития муниципального образования, способствует увеличению открытости деятельности органов местного самоуправления. Находит частичное решение проблема анонимности органов государственной власти и местного самоуправления, которые в крупных городах не имеют возможности непосредственно контактировать с большей частью населения.
Так, например, в ходе проведения социологического опроса по отчету об исполнении городского бюджета за 2007 год, было выявлено, что к наиболее острым проблемам с точки зрения населения относился рост стоимости проезда в общественном транспорте. В ходе проведения публичных слушаний мэрия города Ярославля привела детальное обоснование необходимости повышения тарифов (позже информация была опубликована в местной газете). Такие процедуры способствует росту доверия к местной администрации.
10. Принятые нормативно-правовые документы
1. Решение муниципалитета города Ярославля от 24.10.2005 № 135 «О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Ярославле»;
2. Решение муниципалитета от 28.12.2005 № 184 «Об утверждении Положения «Об информационном обеспечении органов городского самоуправления и обеспечении доступа к информации о деятельности органов городского самоуправления»;
3. Решение муниципалитета города Ярославля от 17.12.2007 № 600 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городе Ярославле»;
4. Ежегодные постановления мэра города Ярославля «Об организации проведения публичных слушаний по проекту решения муниципалитета «Об исполнении бюджета города Ярославля за ___ год» и «Об организации проведения публичных слушаний по проекту решения муниципалитета «О бюджете города Ярославля за ___ год»;
5. Распоряжения заместителя мэра – директора департамента финансов мэрии города Ярославля «Об утверждении плана мероприятий по подготовке и проведению публичных слушаний по проекту решения муниципалитета «Об исполнении бюджета города Ярославля за ______ год» и «Об утверждении плана мероприятий по подготовке и проведению публичных слушаний по проекту решения муниципалитета «О бюджете города Ярославля за ___ год».
11. Контактная информация
Заместитель мэра – директор департамента финансов мэрии города Ярославля
Данц Андрей Аркадьевич. Тел./факс (4852) 30-46-98
Директор МУ «Центр изучения общественного мнения и социологических исследований»
Румянцева Татьяна Павловна. Тел./факс (4852) 30-49-74
Официальный сайт мэрии города Ярославля: http://www.city-yar.ru/
Официальный сайт департамента финансов мэрии города Ярославля: http://www.depfin.city-yar.ru/
Информация о деятельности МУ «ЦИОМСИ»: http://www.city-yar.ru/home/society/organizations.html
http://nscs.ru/docs/Opisane%20TSIOMSI.ppt
