Использование социологических опросов в практике управления на местном уровне
Перспективный уровень
1. Описание практики
В ходе работы над муниципальными программами социально-экономического развития возникает потребность в информации о явлениях и процессах, которые недоступны прямому наблюдению и не находят достаточно полного отражения в документах и статистических формах, используемых в практике муниципального управления. К таким явлениям относятся, в частности, мотивы, интересы, предпочтения людей, лежащие в основе их поведения и жизненных планов, структура взаимоотношений внутри различных групп местного населения. Источником такого рода информации, необходимой для управления процессами, происходящими на местном уровне, являются непосредственные участники этих процессов, т.е. сами жители, их мнения об окружающей реальности.
Оптимальным методом получения данной информации является проведение социологических опросов населения. Подобный метод, основанный на грамотно спланированной выборке, оказывается весьма экономичным, поскольку дает возможность по сравнительно небольшим совокупностям опрошенных судить о состоянии и тенденциях развития процессов местного сообщества. Современные возможности стандартизации вопросов позволяют получить унифицированное описание множества индивидуальных единичных высказываний и использовать для обработки и анализа данных оперативные программные продукты и методы математического анализа.
В основе метода опроса лежит совокупность вопросов, предлагаемых опрашиваемому (респонденту), ответы которого и образуют необходимую исследователю информацию.
Данный метод обладает определенными организационными и экономическими преимуществами на стадии проведения опроса (оперативность, простота, экономичность), но требует серьезных усилий на стадии разработки программы и методического инструментария, связанных с их проверкой и отработкой их надежности.
Практика реализации подготовки программных проектов убедительно доказывает, что успех преобразований на местном уровне напрямую определяется тем, в какой степени разрабатываемые программы поддерживаются местным населением. Программа должна стать не только планом действий органов местного самоуправления, но и механизмом мобилизации ресурсов всего местного сообщества. Это означает, что представители местного сообщества должны привлекаться не только на стадии реализации программы, но уже в процессе ее разработки. А значит, определяющее значение имеет не только содержание программы, но и то, каким образом она разрабатывалась, насколько получилось задействовать возможности социального партнерства.
Сегодня задача установления межсекторального сотрудничества на местном уровне осложняется реалиями социально-экономической жизни современного российского общества. Институты гражданского общества развиты слабо, население пассивно, органы местного самоуправления во многих случаях ориентируются не на решение местных проблем, а на подстраивание под требования вышестоящих органов государственной власти, бизнес-структуры не торопятся выводить свою деятельность «из тени». У всех субъектов местного сообщества имеется достаточно претензий друг к другу. Все эти факторы никак не способствуют налаживанию плодотворного взаимодействия. Однако все перевешивает простое соображение, что жизнь в муниципальном образовании могут наладить только сами жители. Для этого они должны объединиться, и именно сотрудничество является тем универсальным ресурсом, который способен придать местному развитию необходимую динамику.
Проведение опросов позволяет собрать информацию о готовности различных секторов местного сообщества участвовать в программах социально-экономического развития муниципальных образований. Эта информация может явиться базой для предварительной оценки дополнительных ресурсов, которые может привлечь муниципалитет, и условий, при которых эти ресурсы могут быть мобилизованы. Одновременно можно оценить уровень активности и зрелости населения, выявить понимание им собственной социальной ответственности и роли в преобразованиях муниципальной жизни. Инициативные представители населения могут получить информацию о готовности общественности поддержать их начинания и инициативы. Это поможет активной части местного сообщества впоследствии занять консолидированную и конструктивную позицию по вопросу участия в программах социально-экономического развития муниципального образования. В свою очередь, население получит возможность оценить реальный потенциал местного самоуправления. Рекомендации и предложения, высказанные населением в ходе опросов, могут быть использованы, в частности, при разработке стратегии муниципального социально-экономического развития.
Жители постоянно сталкиваются с проблемами муниципального образования и как потребители муниципальной инфраструктуры. Текущие проблемы не всегда позволяют им полноценно оценить возможности местной среды как единого фактора, непосредственно и опосредованно определяющего условия их жизни. Проведение опроса может стать внешним раздражителем, способствующим формированию у респондентов обобщенных взглядов на муниципальные проблемы, лучшему пониманию причин их возникновения и способов разрешения, а самое главное – оценить возможности активизации собственного участия в жизни муниципального образования. Опрос должен подтолкнуть население к мысли о необходимости сотрудничества с муниципальной администрацией, некоммерческим сектором и всем местным сообществом с целью улучшения общей среды обитания. Очень важно, чтобы опрашиваемые увидели перспективы достижения синергетического эффекта от консолидации позитивных сил внутри местного сообщества.
Социологическое обследование может стать началом организованного диалога власти, общественных организаций и бизнес-сообщества по вопросам комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Хотя в дальнейшем этот диалог может проходить в разных формах, важно чтобы организованные и цивилизованные формы общения постепенно приводили к взаимопониманию, доверию и создавали почву для поиска и развития вариантов сотрудничества.
Опросы населения проводились методами анкетирования в тех случаях, когда обследовалась определенная группа местного сообщества (например, руководители предприятий и организаций), либо методом выборочных опросов, когда необходимо было получить данные, отражающие позицию всего населения.
2. Муниципальное образование
Город Энгельс (Саратовская область), город Бузулук (Оренбургская область), город Димитровград (Ульяновская область)
3. Исходная ситуация
В 2001-2002 гг. фонд «Институт экономики города» участвовал в разработке программ в нескольких городах Приволжского федерального округа. В ходе этой работы применялись различные формы обследований общественного мнения. В Энгельсе, Бузулуке и Димитровграде проводилось анкетирование руководителей средних и крупных предприятий. В Бузулуке, кроме того, был проведен телефонный опрос населения.
В муниципальных образованиях, в которых проводились опросы, ранее систематической и масштабной работы по обследованию общественного мнения представителей местного сообщества не проводилось. Отдельные опросы были, как правило, приурочены к очередным выборам и ставили своей целью выявление предвыборных предпочтений электората. Отношение к социологическим обследованиям в этих городах до проведения исследований во многих случаях определялось рядом устоявшихся стереотипов. Во-первых, муниципальные власти, как правило, были уверены, что все предпочтения, оценки и мнения населения хорошо известны заранее и нет необходимости в их специальном обследовании. Во-вторых, отсутствие представлений о возможных способах использования обследований в повседневной практике работы муниципалитета, включения их результатов в технологию подготовки долговременных планов социально-экономического развития, порождало мнение, что данный инструмент может выступать только как элемент PR-кампании органов местного самоуправления. В то же время муниципалитеты признавали необходимость поддержки и понимания со стороны населения в ходе проводимых реформ, ощущали в повседневной работе негативные последствия отсутствия организованного диалога между местным сообществом и местной властью.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации практики
4.1. Подготовка анкеты
Успех анкетирования в значительной степени зависит от качества подготовки анкет или опросных листов. Для того, чтобы респонденты дали нужную информацию необходимо подготовить их к этому, объяснить цель опроса, настроить на тему исследования. Поэтому анкеты обязательно включали информационную преамбулу, в форме обращения к участникам опроса от имени организаторов. Указание в обращении цели исследования, доходчивое объяснение важности результатов для целей подготовки программ социально-экономического развития родного города придавала участию в опросе больший личностный смысл, стимулировало желание дать достоверную информацию.
В соответствии с теорией проведения социологических исследований анкеты состояли как из функциональных, так и из содержательных вопросов. Функциональные вопросы позволяли получить информацию об участниках исследования, а в случае с телефонными опросами в Бузулуке – скорректировать характеристики выборки с тем, чтобы добиться репрезентативности по полу и возрасту. Кроме того, информация о самих участниках исследования позволяла проводить многомерный анализ результатов.
Содержательные вопросы, в первую очередь, отражали:
информированность населения о деятельности органов местного самоуправления;
общественные ожидания по отношению к органам местного самоуправления;
уровень удовлетворенности населения предоставлением общественных услуг, относящихся к функциям и полномочиям местной власти;
причины удовлетворенности/неудовлетворенности объемом и качеством предоставления общественных услуг, относящихся к функциям и полномочиям местной власти;
стереотипы поведения населения в сфере самоорганизации, самоуправления и взаимодействия с местными органами власти;
оценку уровня потенциальной готовности и фактического участия граждан в сфере местного самоуправления, формы участия граждан в местном самоуправлении, факторы, стимулирующие/дестимулирующие активность граждан в данной сфере.
4.2. Адаптация обследования к условиям конкретного муниципалитета
Перед обследованием проводилось предварительное тестирование анкет с целью выявления понятности и доступности содержания задаваемых вопросов для выбранной категории респондентов, степени, в которой получаемые ответы отражают измеряемые характеристики и дают именно ту информацию, которую планировалось получить при построении вопросов. Выявлялись также информированность опрашиваемой аудитории о предмете опроса и реальное время, которое необходимо затратить на заполнение одной анкеты. Существуют достаточно жесткие лимиты на заполнение одного опросного листа или анкеты в зависимости от способа проведения опроса, а также личностных характеристик респондентов (например, при опросе руководителей предприятий заполнение одной анкеты не должно было занимать более десяти минут). Недоучет временного фактора мог привести к увеличению числа отказов от участия в опросе, снижению достоверности результатов.
Проведение выборочного обследования населения в Бузулуке предварялось широкой информационной компанией в местных средствах массовой информации, что должно было снять у потенциальных респондентов подозрения в возможности недобросовестного использования их ответов.
4.3. Обучение интервьюеров организаторами обследования
В Бузулуке в качестве интервьюеров привлекались студенты местного педагогического колледжа. Хотя студенты обладали первичными знаниями по социологии, необходимо было ознакомить их с технологическими особенностями именно этого обследования. Особое внимание уделялось вопросам психологической устойчивости интервьюеров (учитывая их возраст и пол) к возможной агрессивной и неадекватной реакции некоторых респондентов.
4.4. Полевые работы
Анкетирование руководителей предприятий было организовано городов путем рассылки анкет и сбора полученных результатов в оговоренные сроки. Список предполагаемых участников анкетирования был составлен и согласован предварительно.
В Бузулуке отбор телефонных номеров для опроса осуществлялся случайным образом по телефонному справочнику методом пошагового отбора, что гарантировало равную вероятность выбора телефонного номера, т.е. случайный отбор. Объем выборки составил 448 человек, что соответствует стандартным социологическим и статистическим критериям , предъявляемым к малым выборкам при ошибке 5%.
Отбор опрашиваемого в семье осуществлялся по квоте, которая включала два социально-демографических признака: пол и возраст, доли которых соответствовали распределению населения жителей Бузулука по полу и возрасту.
Опрос респондентов осуществлялся в вечернее время в течение трех дней. Это давало возможность скорректировать выборку с учетом основных стандартных требований, предъявляемых к проведению телефонного опроса.
4.5. Обработка результатов
Кодирование и обработка результатов осуществлялись в программной среде SPSS.
5. Административное и организационное обеспечение реализации практики
Организационное обеспечение реализации практики осуществлялось местной администрацией в лице управления экономики. Организационные усилия администрации во время проведения анкетирования руководителей предприятий сводились, главным образом, к составлению списка потенциальных участников анкетирования, а также рассылке и сбору анкет от руководителей предприятий.
Организационное обеспечение при проведении телефонных опросов потребовало выделения помещения для интервьюеров, оборудованного телефонными аппаратами. В Бузулуке в распоряжение организаторов опроса были предоставлены служебные помещения администрации после окончания рабочего дня. В ряде городов телефонные опросы проводились непосредственно из городского телефонного узла.
6. Факторы успешной реализации практики
Фактор успешности анкетирования определяется качеством данных, полученных в результате исследования, которое в значительной мере зависят от методики опроса. Ошибки, допущенные при проектировании методики опроса или в ходе его проведения, не поддаются исправлению на последующих этапах, а их интерпретация практически лишена смысла.
Успех практики определялся тем, что опрос был обоснован относительно целей его использования, т.е. обеспечил получение искомой информации. Была получена достоверная информация, адекватно отражающая изучаемые аспекты социальной реальности в городах. При этом полученные данные являются устойчивыми и имеют высокую степень воспроизводимости результатов измерения при повторном использовании этого инструмента.
Среди других факторов успешности опроса следует упомянуть соблюдение принципа релевантности, объективности и доступности при организации его проведения. В организационном плане успех практики обеспечило привлечение к подготовке анкет и обработке результатов исследования профессиональных социологов.
В телефонном опросе жителей Бузулука были соблюдены основные методические требования, предъявляемые в социологии к проведению телефонных опросов, что позволяет считать полученные результаты надежными и достоверными для репрезентации мнения жителей Бузулука.
Проведенная оценка качества полученных в ходе телефонных опросов сведений показала, что полученные результаты репрезентируют (представляют) мнения всех жителей Бузулука в возрасте от 18 до 80 лет с погрешностью, не превышающей 5%.
Проведенный статистический анализ данных опроса показал, что пол, возраст, образование и сфера занятости опрошенных незначительно влияют на ответы (коэффициент сопряженности Крамера не превышает 0,3). Это означает, что незначительное смещение социально-демографических признаков опрошенных не может кардинально повлиять на полученные результаты.
Также статистический анализ данных опроса показал, что значения долей модальных (наиболее часто встречающихся) ответов по каждому вопросу интервью существенно отличаются от доли остальных ответов, поэтому расчетная ошибка выборки в 5%, не может кардинально изменить основных тенденций в результатах опроса.
7. Проблемы реализации практики и пути их решения
Социологические опросы, проводимые в городах в связи с подготовкой программ социально-экономического развития, сталкивались с рядом проблем, характерных для большинства социологических наблюдений.
Во-первых, получению объективной картины препятствовала связь наблюдателя с объектом наблюдения. Исследование проводилось в условиях, когда организаторы и разработчики исследования принадлежали к одной и той же совокупности и, более того, были связаны системой сложных взаимоотношений. Неразрывная связь исследователя и объекта исследования накладывает отпечаток и на восприятие среды и понимание происходящих в этой среде процессов, и на интерпретацию наблюдаемых явлений. Оценка полученных результатов, их восприятие и интерпретация всегда носят эмоциональный характер. Эта особенность должна учитываться при любом исследовании как один из источников возможного искажения данных. Объективность исследования состоит не в том, чтобы исключить личностное отношение, которое неизбежно возникает, учитывая связь объекта и субъекта исследования, но в четком анализе логических предпосылок, последовательности их критичной проверки, корректности выводов, направленных на решение конкретных проблем в муниципалитете. Эта проблема решается, в числе прочего, путем проведения многократных обследований, которые существенно повышают достоверность информации и создают основу для объективной интерпретации. Опыт предыдущих исследований позволяет более обоснованно подойти к систематизации явлений местной жизни, выявить динамику и логику событий.
Во-вторых, не представлялось возможным исключить фактор влияния участия в проведении обследований местных органов власти. С одной стороны, исследования по проблемам социально-экономического развития вольно или невольно дают оценку текущей деятельности местной администрации и могут использоваться для дестабилизации социально-политической обстановки в городе, оправдания расширения внешнего вмешательства в местную жизнь (например, со стороны региональных властей). С другой стороны, не удавалось предоставить гарантии полной анонимности участникам опросов (особенно, в случае с анкетированием руководителей предприятий). В результате возникало опасение, что ответы на некоторые вопросы не всегда могли отражать реальное мнение опрашиваемых.
Для того чтобы минимизировать негативные последствия указанных обстоятельств, во-первых, необходимо было избегать вопросов, которые могли бы вызвать у респондентов подозрение в возможности «двойного» использования полученных ответов. Формулировки вопросов не должны были вызывать неприязни или ощущение подвоха. Определенные ограничения были наложены на тематику и главное формулировки вопросов: не должно было возникать сомнений, что ответы могут быть использованы исключительно для заявленных целей. Отвечая на вопросы анкеты, респондент должен чувствовать себя экспертом, к которому обратились за советом. Во-вторых, конъюнктурные ответы могут быть выявлены в ходе обработки заполненных анкет с помощью известных методов социологического анализа.
Проведение даже небольших обследований, с одной стороны, требует определенного уровня профессиональной подготовки у его организаторов, с другой стороны, связано с целым рядом организационных усилий. Определенные гарантии успешности реализации данной практики может дать привлечение профессиональной социологической организации с опытом и репутацией проведения подобного рода работ. Достоинством данного способа организации обследования следует считать возможность подключения к более широкому информационному полю исследований, которым обладает любая серьезная социологическая организация. Однако расходы на привлечение профессиональных социологов на весь цикл работ могут оказаться чрезмерно обременительными для муниципальных бюджетов. Поэтому целесообразно рекомендовать комбинированный подход, который и был опробован в предлагаемых примерах. Оптимальное распределение ответственности может быть достигнуто, если подготовка вопросников и первичная обработка результатов осуществляется профессиональными социологами, а проведение опросов и окончательная интерпретация их результатов – рабочей группой по подготовке программы.
8. Затраты на реализацию практики
Финансовые затраты на реализацию данной практики тесно связаны со способами организации обследований. Если муниципалитет заказывает проведение обследования внешней социологической организации, то стоимость такого обследования может доходить до 300 тыс. рублей (в ценах 2002 г.). Однако эта сумма может быть существенно скорректирована в сторону уменьшения без серьезного ухудшения качества обследования. Муниципалитеты могут воспользоваться при проведении анкетирования готовыми анкетами и опросными листами. Помимо экономии средств это позволяет провести сопоставление результатов, полученных в данном муниципалитете, с данными других опросов. Значительная экономия может быть получена, если муниципалитет берет на себя проведение наиболее дорогой части исследования – так называемых полевых работ. Опыт Бузулука свидетельствует, что такая работа муниципалитетам вполне по силам.
Организация проведения одного обследования требует примерно одного месяца и может быть осуществлена без увеличения имеющегося штата сотрудников администрации.
9. Полученные результаты
Результаты опросов использовались в городах на разных стадиях подготовки комплексной программы муниципального экономического развития:
1. На аналитической стадии опрос позволил сравнить объективную картину социально-экономического положения города, полученную на основе обработке статистических данных, с субъективными ощущениями различных групп населения.
2. При формировании концептуальной части мнение местного сообщества позволило более точно расставить городские проблемы по приоритетам, увидеть городские перспективы глазами самих жителей городов.
На основе результатов опросов была получена оценка готовности секторов местного сообщества к участию в реализации программы. На базе этой оценки формулировались предложения по расширению круга участников программной деятельности и практические механизмы привлечения городского сообщества к решению городских проблем.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Даная практика не регулируется специальными нормативно-правовыми документами, работа осуществлялась в рамках подготовки программ развития муниципальных образований.
11. Контактная информация
Бузулук: Рогожкин Валерий Анатольевич – мэр города,
т. 22-32-5,
e-mail: glava@buzuluk.ru
Димитровград: Наумова Ирина Николаевна – начальник Отдела социально-экономического развития,
Тел.: (84235) 2-44-05,
E-mail: economica@dimitrovgrad.ru
Энгельс: Романов Николай Степанович – заместитель главы администрации Энгельсского муниципального образования,
тел.: (84511) 6-25-97
