4.1.3. Применение концессионных механизмов для управления объектами муниципальной коммунальной инфраструктуры
Стратегический уровень
1. Описание стандарта
Стандарт направлен на повышение качества предоставления коммунальных услуг населению муниципальных образований в результате совершенствования управления объектами водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения, а также осуществления инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры.
Концессия представляет собой один из возможных способов управления объектами муниципальной собственности, предназначенных для оказания коммунальных услуг населению. Поскольку муниципалитет является ответственным за решение вопросов местного значения, в число которых входит и предоставление коммунальных услуг, то у него есть выбор, осуществлять ли управление муниципальным имуществом (объектами коммунальной инфраструктуры) путем создания муниципальных предприятий, либо - путем привлечения к управлению данными объектами компаний-концессионеров (частного бизнеса).
Преимущества использования концессионных механизмов состоят в том, что крупные международные компании, специализирующиеся, в частности, на концессиях в области водоснабжения и водоотведения, обладают обширным опытом управления подобными объектами, имеют доступ к передовым технологиям, обладают значительными возможностями по привлечению инвестиций на цели реконструкции муниципальных объектов водоснабжения и водоотведения. Привлечение компаний-концессионеров позволяет муниципальным образованиям обеспечить управление объектами коммунальной инфраструктуры с использованием самых передовых управленческих технологий, а также обеспечить обновление муниципального имущества без дополнительной нагрузки на бюджет.
Использование концессионных механизмов не означает переход права собственности на объекты коммунальной инфраструктуры. По окончании срока действия договора концессии объекты коммунальной инфраструктуры передаются муниципалитету, который будет иметь возможность либо заключить новый договор с той же компанией, либо объявить тендер и выбрать новую компанию-концессионера.
В мировой практике существуют три альтернативные модели участия частного сектора в управлении объектами муниципальной коммунальной инфраструктуры:
1. Акционирование коммунальных предприятий с возможной частичной продажей акций при сохранении контрольного пакета акций у муниципалитета.
2. Сохранение муниципальной собственности на основные фонды коммунальной инфраструктуры и привлечение частного сектора к управлению этими фондами (включая инвестиции).
3. Приватизация путем продажи всех или контрольного пакета акций акционированного коммунального предприятия частному инвестору.
Применение концессионных механизмов в полной мере возможно только при реализации второй модели участия частного сектора в управлении коммунальной инфраструктурой. Эта модель также известна как «французская» модель партнерства власти и бизнеса, поскольку именно французские частные компании-операторы в водоснабжении первыми начали широко использовать данную модель. Акционирование коммунальных предприятий широко применяется в Германии, а в Великобритании все предприятия водоснабжения находятся в частной собственности. Эти страны представляют собой образец реализации первой и третьей моделей. Применение той или иной модели участия частного сектора в каждом отдельном случае может быть предметом дискуссии, однако мировая практика показывает устойчивую тенденцию к применению «французской» модели. Сегодня концессионные механизмы используются при заключении контрактов между властью и бизнесом во многих странах и практически во всех сферах коммунальных услуг. Примеры применения концессионных механизмов можно найти в Китае, Африке, Восточной и Западной Европе, в Северной и Южной Америке.
Примеры концессий в водоснабжении и водоотведении особенно ярко отражают положительные и отрицательные стороны применения «французской» модели. Однако, вне зависимости от используемой модели, приход частного сектора к управлению водоснабжением часто воспринимается негативно как властью, так и населением. Поэтому, для частного оператора успех в управлении водоснабжением является уже не только вопросом извлечения прибыли, но и вопросом репутации.
2. Муниципальное образование
Зарубежный опыт:
города Ла Пас и Дел Алто (Боливия);
город Сидней (Австралия).
3. Исходная ситуация
Сектор водоснабжения и водоотведения обладает специфическими технологическими характеристиками, что накладывает на частный бизнес высокие инвестиционные обязательства. Подобные инвестиции зачастую имеют долгосрочный характер, что, в свою очередь, требует заключения долгосрочного контракта - концессии. Сектор водоснабжения также является наиболее социально чувствительным. Работая в этом секторе, частная компания всегда вынуждена балансировать на тонкой грани между политическими интересами власти, повышенными требованиями потребителей, социальным характером предоставления услуги и стремлением к максимизации прибыли.
Сектор водоснабжения является основным сектором городского хозяйства. Сложно недооценивать важность его для городского развития и благополучия жителей городов. Однако, несмотря на критическую роль водоснабжения и водоотведения в развитии городов, проблемам водоснабжения зачастую уделяется минимальное внимание, и то только в тех случаях, когда часть жителей остается без воды. Подобная ситуация характерна не только для развивающихся стран, но также и для стран с развитой экономикой. Для России, с ее наследием в виде муниципальных предприятий водоснабжения и водоотведения, эти проблемы стоят наиболее остро. Сегодня на всех уровнях власти обсуждаются проблемы качества воды, качества обслуживания населения, нехватки средств для проведения мероприятий по модернизации сетевого хозяйства и основных мощностей предприятий водоснабжения, вопросы экологической угрозы от неудовлетворительной фильтрации стоков. Опыт развитых стран, в частности, опыт крупнейших французских частных компаний-операторов, показывает, что большинство этих проблем может быть решено путем делегирования полномочий по управлению водоснабжением и водоотведением частному сектору. Несколько примеров из подобного опыта будут рассмотрены ниже.
Традиционно, ввиду социальной значимости и естественно-монопольного характера этого сектора, предприятия водоснабжения и водоотведения являются государственными или муниципальными. Вода рассматривается многими как практически неограниченный и бесплатный ресурс. Вода необходима для жизни человека. Эти аргументы зачастую толкают власти на введение запретов на участие частного сектора в процессах водоснабжения и водоотведения и на монополизацию сектора в рамках государства. Подобные аргументы также используются для значительного занижения цен на воду. Как показывает опыт некоторых африканских стран, заниженные цены на воду ведут к недостаточному финансированию предприятий водоснабжения, и как следствие - к неудовлетворительному качеству воды и/или к перебоям с водоснабжением. В результате, люди начинают платить за воду гораздо более высокие цены, когда качественную воду им начинают доставлять на ослах. Вода может быть бесплатной только тогда, когда она падает с неба или течет в реке. В тот момент, когда человек открывает кран, вода перестает быть бесплатной.
Однако представления о воде как о бесплатном ресурсе не являются единственным недостатком государственного управления водоснабжением. Управление процессами водоснабжения через государственные предприятия имеет свои границы. Государственные (муниципальные) предприятия водоснабжения часто характеризуются низкой производительностью труда и неэффективностью производства. Во многих случаях, когда к управлению системами водоснабжения приходили частные операторы, существенно повышалась производительность труда, и сокращалось количество служащих. Кадровая политика на государственных предприятиях водоснабжения зачастую является неэффективной. Служащие государственных предприятий водоснабжения нередко имеют низкую мотивацию и низкий профессиональный уровень. Финансирование работ государственных предприятий водоснабжения также далеко от эффективного. Во многих случаях счета выставляются за менее чем 50% поданной воды. Причинами могут быть нелегальное подключение к сети, высокий уровень утечек, различные махинации и ошибки, которые в конечном итоге ведут к недостачам. Высока доля неоплаченных счетов, так как не проводится работа с должниками.
Однако неэффективность государственного управления предприятиями водоснабжения ярче всего проявляется как раз в существующих методах управления предприятиями. Сектором водоснабжения трудно управлять, ввиду многих причин: большая численность клиентов, персонала, высокий уровень социальной ответственности. Муниципальные предприятия также зачастую вынуждены учитывать политические нужды руководства муниципалитета, не имея при этом адекватных механизмов защиты интересов предприятия. Эта проблема особенно остро стоит в российских муниципалитетах, где регулирование предприятий водоснабжения часто переходит из экономической в политическую плоскость.
Неэффективность муниципального управления предприятиями водоснабжения, критическое состояние российской отрасли водоснабжения и отсутствие инвестиций заставляют искать альтернативные способы управления и финансирования работы сектора. Частный сектор в России уже начал проявлять заинтересованность в управлении предприятиями водоснабжения, но пока еще не существует правового поля для участия частного сектора, и у потенциальных российских частных операторов отсутствует положительный опыт в управлении подобными предприятиями. Французские компании-операторы имеют более, чем 100- летний опыт управления предприятиями водоснабжения и водоотведения по всему миру, и возможно, что изучение их опыта принесет наибольшую пользу для развития партнерских отношений между властью и бизнесом.
Характерной чертой услуги водоснабжения является то, что обеспечение водой удовлетворительного качества всех желающих является обязанностью властей. Частный сектор никогда не возьмет на себя подобные обязательства. Даже при полной приватизации всех систем водоснабжения, власти все равно останутся ответственными за обеспечение водой потребителей. Этот принцип является основополагающим при формировании партнерства муниципальной власти с частным оператором. Целью сотрудничества власти и бизнеса в сфере водоснабжения всегда является обеспечение равных условий доступа, уровня водоподготовки и непрерывности подачи воды. Для достижения этих целей, муниципальные власти и частный оператор берут на себя различные функции, но эти функции глубоко взаимосвязаны. Так, с одной стороны, частный оператор обязан предоставить свое ноу-хау (в рамках технического, управленческого и финансового плана) и выступить с инициативами, которые обеспечили бы доступ всех граждан к услугам водоснабжения при сохранении приемлемого уровня тарифов. С другой стороны, муниципальные власти должны оставаться гарантом общественных интересов. С самого начала контракта это должно выражаться в легитимности передачи управления, а затем – в прозрачности и обоснованности в отборе компании-оператора и выборе намеченных целей. Муниципальные власти также должны обеспечить добросовестное управление и контроль за работой компании-оператора. Данные условия необходимы для того, чтобы сотрудничество муниципальных властей и бизнеса было легитимным и не вызывало протестов со стороны общественности.
Большинство соглашений концессионного типа в сфере водоснабжения имеют форму «децентрализованного партнерства». В отличие от электроэнергии, вода является товаром местного потребления, и экономически ее транспортировка ограничена пределами одного или нескольких муниципальных образований. Сети водоснабжения являются составным элементом города, географически привязанным к месту рынком, и поэтому предоставление населению воды носит ярко выраженный местный экономический и политический характер. Таким образом, местные власти могут наиболее эффективно исполнять роль устроителя концессии и партнера частного сектора. Опыт показывает, что после нескольких крупных концессий, организуемых государством (часто - в своих столицах), отмечается сильная децентрализация делегированного управления.
Со своей стороны, частные операторы (концессионеры) также больше предпочитают стратегию интегрирования с местными властями. Приходя на новое предприятие, компании-операторы (даже иностранные), не стремятся заменить всех действующих сотрудников. Наоборот, они прилагают максимальные усилия к работе с местными человеческими ресурсами (персонал, поставщики, исследования и т.д.), к обучению персонала и к передаче технологий. В практике французских компаний-операторов, большинство контрактов осуществляется посредством местных компаний, которых объединяет международный оператор, вносящий свой опыт и исполняющий роль ведущего оператора, и одной или несколькими компаниями принимающей страны, которые привносят местный опыт.
Сотрудничество на местном уровне трех главных участников - устроителя концессии (муниципалитет), концессионера (оператор) и потребителя - позволяет, как правило, осуществлять местный контроль за работой оператора. Если рассматривать французский опыт, главный принцип механизма концессии основан на заключении соглашения между партнерами, что подразумевает выполнение каждым из участников своих обязанностей. Конечный контроль осуществляется местными властями напрямую, или через регулирующий орган. Тем не менее, данный принцип контроля поднимает некоторые вопросы. Для концессионера (а также для банков и страховых компаний) речь идет, в основном, о соблюдении устроителем концессии (муниципалитетом) своих долгосрочных обязательств и эффективности разрешения проблем в случае глубоких разногласий (которые могут быть связаны с кардинальными изменениями в политической ситуации). Для устроителя концессии речь идет о его способности эффективно осуществлять свои обязанности (предварительная подготовка, выбор партера, контроль за развитием проекта и пересмотр контракта) по отношению к партнерам, имеющим богатый опыт и значительную экономическую базу.
Исходя из вышеперечисленного, некоторые государства выбирают систему внешнего контроля, осуществляемого независимым регулирующим органом государственного масштаба (по типу «ОФВАТ» в Великобритании), располагающим значительными людскими и финансовыми ресурсами. Однако, при привлечении такой организации, появляется риск потери местными властями контроля за соблюдением своих обязательств и интересов, что ведет к безответственности, технократии, отрыву от нужд и особенностей на местах. В России передача полномочий по регулированию деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения на областной или федеральный уровень может привести к существенному повышению данного риска, в особенности в ситуации, когда, согласно действующему законодательству, муниципалитеты несут ответственность перед населением за предоставление услуг водоснабжения и водоотведения. К тому же, количество муниципалитетов в России столь велико, что аппарат государственного регулирующего органа будет непомерно раздут и неэффективен.
Если опыт последних десятилетий отвергает всякий догматизм и всякую готовую модель сотрудничества (и то, и другое имеет как успехи, так и неудачи, в зависимости от разных исторических, экономических и институциональных обстоятельств), тем не менее, ответственность за делегированное управление должна возлагаться на орган, соблюдающий интересы потребителей.
4. Реализация стандарта
Ла Пас и Дел Алто
Боливия – одна из развивающихся стран, в которых привлекается частный бизнес, чтобы повысить качество и объем водоснабжения и водоотведения в городах. Первый крупный контракт на обеспечение водоснабжением и канализацией двух соседних городов Ла Пас и Дел Алто в форме концессии, сроком на тридцать лет, был заключен в Августе 1997 года с компанией «Агуас дел Иллимани». Компания «Агуас дел Иллимани» состоит из пяти акционеров, один из которых - крупнейший французский международный оператор «Сюэз Лионнез дез’О» - участвует в качестве оператора концессии и главного акционера (45% акций), два других - объединенные местные боливийские компании. Штат служащих «Агуас дел Иллимани» также имеет свою долю акций компании, что является важным фактором мотивации.
Данный контракт обозначает лишь цели концессии, однако не предписывает применять какие-либо обязательные методы для их достижения. Эти цели, в частности, касаются полного возмещения расходов в области водоснабжения и канализации. Другой важной задачей, поставленной перед концессионером, являлось обеспечение водой и канализацией бедных районов городов Ла Пас и Дел Алто, которые к моменту заключения контракта не имели доступа к централизованной системе водоснабжения и канализации и вынуждены были полагаться на альтернативные источники воды, зачастую, по завышенной цене. Концессионер также обязан обеспечить качественное обслуживание (качество питьевой воды и очистки сточных вод, давление напора, сроки выполнения заявок клиентов и т.д.)
В процессе реализации концессионной схемы в течение двух лет поддерживался хороший ритм работ: 40000 подключений к сети водоснабжения и 25000 подключений к канализации, с доведением уровня сборов платежей до 95% по водоснабжению (80% на момент начала концессии) и 62% по канализации (52% на начало концессии). Кроме того, для очистки сточных вод городской сети водоснабжения и водоотведения в Дел Алто (абонентами которой являются 50% населения) были введены очистные сооружения лагунного типа. Опыт оператора и глубокие преобразования позволили установить эффективный контроль за качеством питьевой воды, выполнением запросов клиентов и др.
Концессия регулируется относительно независимым государственным органом Superintendencia de Aguas, который был установлен в 1994 году с целью предоставлять и регулировать концессии в муниципальном водоснабжении и водоотведении. Регулирующий орган проводит мониторинг и осуществляет контроль за обязательствами концессионера по повышению объема предоставления и качества услуг, но не вмешивается в отдельные инвестиционные проекты концессионера. Регулирующий орган также обязан утверждать тарифы в течение всего периода действия контракта. Незадолго до начала концессии регулирующим органом была установлена прогрессивная блочная структура тарифа, и тарифы были повышены в среднем на 38,5%. Тариф рассчитывается на основе объема потребленной воды и устанавливается единым для воды и канализации. Тариф для семей с низкими доходами установлен на уровне существенно ниже себестоимости. Тарифный режим предусмотрен в контракте и включает наличие перекрестного субсидирования между более богатыми (промышленный, торговый, жилой) и самыми бедными (сектор низкого потребления) секторами. Данный тарифный режим позволяет «Агуас дел Иллимани» в высоком темпе расширять сети (увеличение на 60% числа абонентов по водоснабжению за четыре с половиной года) с превышением планируемых доходов от эксплуатации.
«Агуас дел Иллимани» сумела также найти решения в отношении самых бедных клиентов, применив адаптированные социальные технологии, что позволило обеспечить доступность услуг для самых бедных кварталов, которые на сегодняшний день представляют значительную часть клиентуры. Данные решения опираются на активную работу на местах, с тем, чтобы как можно больше жителей участвовало в проекте и подключалось к сетям. Кампания использует виды подключений с наименьшими затратами, такие как принадлежащие кондоминиумам подтротуарные или внутридомовые сети, и зачастую жители сами участвуют в поддержании этих сетей в хорошем состоянии, получая соответствующую начальную подготовку. Максимальные цены на подключение, установленные в контракте составляли: 155 долларов США за подключение к системе водоснабжения, и 180 долларов США за подключение к системе канализации.
Сидней
До 1996 года вода, поставляемая 3,5 миллионам жителей г. Сиднея, проходила лишь первичную обработку - хлорирование и фторирование, но не подвергалась фильтрации. Дело в том, что водные ресурсы, обеспечивающие агломерацию г. Сидней, относительно хорошо защищены от загрязнений промышленного или сельскохозяйственного характера, благодаря активной политике управления, уже давно проводимой «Сидней Уотер Корпорейшн». В результате, сырая вода имеет, в основном, хорошее качество, которое, однако, может ухудшаться после сильных или продолжительных гроз в районе водоемов водозабора.
В рамках глобальной программы улучшения качества питьевой воды, организация агломерации г. Сидней «Сидней Уотер Боард», ставшая в последствии «Сидней Уотер Корпорейшн», созвала в 1992 году международный тендер для строительства и эксплуатации четырех фильтровальных станций, для последующего заключения с победителями трех контрактов типа ВОО (Build-Own-Operate – Строй-Владей-Эксплуатируй) на срок двадцать пять лет. Самый важный контракт, «Проспект», касается станции по очистке воды с проектной мощностью 3 млн. куб.м в сутки, максимальной мощностью 4,2 млн. куб.м, что обеспечит водой 85% агломерации г. Сидней.
В процессе предварительного отбора подрядчиков для организации концессии, пять консорциумов международного уровня из семнадцати, проявивших интерес, должны были представить свои предложения в июле 1992 года. В ноябре 1992 года компанией «Сидней Уотер» было окончательно отобрано предложение, представленное для контракта «Проспект» объединением под руководством «Сюэз Лионнез дез’О», в сотрудничестве с австралийскими партнерами «Лэнд Лиз Корпорэйшн» и «П энд О Австралия» и филиалом «Австралиан Уотер Сервисиз». Контракт был подписан 10 сентября 1993 года после рассмотрения результатов экспертизы воздействия на окружающую среду. Строительство, которое по подряду осуществляла компания «Сивил энд СИвик», филиал «Лэнд Лиз», началось в январе 1994 года и продолжалось всего 30 месяцев. Технологическая концепция водоочистки, предусмотренная в рамках концессии компанией «Сюэз Лионнез дез ‘О», основана на прямой фильтрации с высокой скоростью, без предварительного отстаивания. Технология была опробована и оптимизирована при проведении экспериментальных работ на месте. Станция «Проспект» включает множество технических новшеств и оригинальных решений:
• одноэтапное строительство самой большой в мире станции по фильтрации воды;
• особое внимание в гидравлической концепции к изучению изменения расхода воды в процессе очистки, в зависимости от давления напора и высоты;
• оптимизированные для этих условий системы ввода и гидравлического смешения реагентов для коагуляции;
• и еще некоторые другие инновации и технологии.
Станция была подключена к системам водоснабжения 15 сентября 1996 года, на полгода раньше предусмотренного программой срока, к удовольствию «Сидней Уотер» и трех миллионов потребителей. Ввод в действие растянулся на четыре месяца, из которых тридцать дней ушло на пуско-наладочные работы, проводимые компанией «Сидней Уотер». Эти испытания доказали эффективность концепций выбранных технических решений. В частности, при пуско-наладочных работах все без исключения критерии были достигнуты, в том числе, и при поступлении в цикл фильтрования сырой недоброкачественной воды.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
Партнерство власти и бизнеса в секторе водоснабжения и водоотведения имеет следующий ряд особенностей: оно нуждается в огромных инвестициях и, как правило, вписывается в ранее сформированную систему (в государственное или муниципальное предприятие, предоставлявшее до тех пор коммунальные услуги). Эти особенности приводят к рассмотрению двух фундаментальных проблем: переходный период и последующие этапы развития.
5.1. Передача управления от муниципалитета частному сектору
Делегированное управление является двухсторонним процессом и предполагает активное участие как муниципалитета (собственника имущества), так и компании-оператора (управляющего). От подготовки этапа переходного периода зачастую зависит успех всей операции по внедрению делегированного управления (способность привлечь операторов, представить потребителям веские доводы по передаче в делегированное управление услуг частному сектору). Выполнение этого этапа, в основном, является обязанностью муниципальных властей, которые должны как можно яснее установить:
• свое законное право на осуществление делегирования управления и обслуживания в заданных институциональных и юридических рамках;
• опись и состояние имущества (технические, коммерческие и финансовые аспекты);
• преследуемые цели в порядке первоочередности, а также тип выбранного партнерства из множества возможных вариантов.
В этом русле должен ставиться и вопрос об условиях преобразования муниципальной службы или предприятия в частного или получастного оператора. В связи с этим, необходимо рассмотреть:
• вопрос о недвижимом имуществе: продажа (приватизация службы) или предоставление в управление (делегированное управление);
• вопрос об учредительном капитале (частичное или полное открытие капитала, оценка фондов предприятия) и финансовых активах (принятие на себя долгов и кредитов, особенно муниципальных);
• кадровый вопрос: статус, численность, зарплаты и т.д.
Наконец, главным аспектом успешной реализации переходного этапа будет информирование населения и четкое разъяснение выгод от привлечения частной компании. Значимость данного аспекта усугубляется еще и особо чутким реагированием сектора водоснабжения на изменения социального и политического характера. Когда необходимо повысить цену за потребляемую воду в целях покрытия инвестиций и улучшения обслуживания, велико искушение свалить вину за непопулярное тарифное решение на частного оператора.
5.2. Развитие контракта во времени
Развитие и содержание контракта – основополагающие вопросы для партнерства власти и бизнеса в секторе водоснабжения и водоотведения. Контракт определяет, насколько сильно ограничены возможности сторон концессии в плане прогнозирования результатов деятельности и принципов их учета (имеются в виду такие понятия, как например, принцип рационального ограничения и неполных контрактов). Вследствие этого, контракт следует разрабатывать в качестве рамок для партнерства, определяя его цели и условия, а не как перечень принудительных работ. Контракт оценивается потенциальными сторонами концессии не столько по своему объему, сколько по своей гибкости и способности адаптации к непредвиденным обстоятельствам. Эта гибкость выражается, в частности, в следующих параметрах.:
• контроль за осуществлением прогнозируемых результатов проекта: развитие тарифов и планов по инвестированию;
• адаптация к новым условиям и порядок пересмотра контракта;
• возможность видоизменения партнерства с заключением нового контракта.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Ниже приводятся принципы организации делегированного управления в области водоснабжения, которые являются квинтэссенцией всех существующих лучших практик.
6.1. Владение активами
Важной особенностью, характерной для сектора водоснабжения, как уже отмечалось, является сложная переуступка прав на находящиеся в собственности муниципалитета активы частной компании-оператору. Несмотря на сложность процедуры, переуступка имущества является более предпочтительной чем простая продажа активов частному оператору в собственность. Дело в том, что продажа активов ведет к удваиванию расходов частной компании: к инвестиционным расходам добавляются расходы по покупке активов. Вследствие малой привлекательности подобного подхода для частного сектора, а также нежелания властей расставаться со своими активами, лишь немногие страны отдали предпочтение приватизации (Великобритания (территория Англии и Уэльса), Чили и США (только для 15% населения)).
Большинство других стран выбрало путь делегированного управления, согласно которому право собственности на построенные частной компанией сооружения передается муниципальным властям в рамках контракта, срок которого варьируется от двадцати до тридцати лет. Таким же образом, все имущество, делегированное частному оператору, возвращается в собственность муниципалитета по истечении срока контракта, в том же или улучшенном состоянии, в каком оно было изначально передано.
6.2. Возможность применения различных форм контрактов
Делегированное управление не ограничивается концессионными контрактами или договорами аренды. Обычно, подобные контракты заключаются в тех случаях, когда речь идет о передаче в делегированное управление всего комплекса коммунальных услуг. Если же целью контракта является строительство эксплуатация новых сооружений, то нередко заключаются контракты типа ВОТ (Build-Operate-Transfer или Строительство-Эксплуатация-Передача). По мере необходимости также заключаются менее долгосрочные контракты на эксплуатацию и/или ремонт существующих сооружений.
6.3. Качество воды
Качество воды приобретает в мире все возрастающую значимость. В развитых странах, требования к качеству воды становятся все более жесткими и требуют достижения очень высокого уровня качества и надежности. В некоторых развивающихся странах процесс быстрой урбанизации увеличивает потребности в воде, в то время как существующие ресурсы быстро истощаются. Для достижения высоких стандартов качества водоснабжения и оптимального использования ограниченных ресурсов требуются инвестиции и определенный уровень технологии. Местные органы власти зачастую не могут предоставить ни того, ни другого.
Применение делегированного управления позволяет привлечь операторов с большим опытом работы, способных извлекать прибыли из эффекта масштаба, благодаря применению новых знаний и технологий. Все контракты на делегированное управление включают в себя четко определенные положения в отношении соблюдения норм качества и осуществления контроля за качеством воды.
6.4. Работа с клиентами
Работа с клиентами также является одним из важных условий при рассмотрении возможности делегированного управления. Работа с клиентами подразумевает оплату клиентами всего объема потребляемой воды, поиск нелегальных подключений к сети, проверке надежности счетчиков и базы данных клиентов, при помощи которой составляются счета-фактуры. Работа с клиентами также подразумевает сокращение доли неоплаченных счетов с обеспечением регулярного и четкого контроля за клиентами-должниками.
Однако самым важным в работе с клиентами является предоставление качественного обслуживания, которое включает в себя составление четкого и разборчивого счета-фактуры, диверсификацию условий оплаты, быструю обработку запросов клиентов, регулярную подачу информации клиентам. Частные операторы разработали необходимые подходы для предоставления качественного обслуживания, адаптированного как к развитым, так и к развивающимся странам.
6.5. Управление собственностью
Активы предприятий водоснабжения и водоотведения состоят из сетей водоснабжения и канализации на более, чем 90%. Сети имеют продолжительный срок службы, рассчитанный на многие десятки лет. Особенность подобного имущества заключается в том, что поскольку оно находится в земле, то доступ к нему затруднен. Отсутствие ремонтных работ ведет к сбоям в работе предприятий, увеличению доли утечек, и в конечном итоге – к повышению стоимости воды, при снижении ее качества. Привлечение частных операторов, обладающих технологиями в области диагностики сетей и устранения утечек, может значительно снизить стоимость воды.
6.6. Обучение и мотивация персонала
Как уже было сказано, государственные учреждения часто отличает низкая квалификация и отсутствие мотивации у персонала. Одним из важных условий делегированного управления является как раз обучение и мотивация персонала. Частные компании-операторы заинтересованы в повышении производительности труда и качества обслуживания, поскольку не имеют возможности заменить весь персонал действующего предприятия. Следует также отметить тот факт, что когда иностранные операторы осуществляют делегированное управление системами водоснабжения, они в первую очередь стремятся опереться на местные кадры. Число иностранных специалистов, приезжающих на места, сокращенно до минимума, необходимого обеспечить работу в переходный период на начальном этапе концессии, с тем, чтобы внедрить новые методы управления и обслуживания в сотрудничестве с местным руководством, которое вносит свой опыт и знание культурных особенностей страны. На последнем этапе проекта компания-оператор обучает и передает свой опыт местному персоналу, чтобы впоследствии передоверить ему задачи, выполняемые до этого времени только иностранными специалистами, и тем самым сократить присутствие иностранных специалистов. Многие международные компании-операторы также используют своих специалистов для ежеквартального мониторинга работы порученного им предприятия.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
В настоящее время широкое применение концессионных механизмов в России сдерживается отсутствием нормативно-правовой базы, регламентирующей взаимоотношения муниципальных образований и компаний-концессионеров. Помимо этого, нуждается в совершенствовании и законодательство в сфере регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Заключению концессионных договоров должно предшествовать создание в муниципальных образованиях адекватной системы управления объектами коммунальной инфраструктуры. В частности, в рамках Администраций должны существовать структурные подразделения, способные взаимодействовать с концессионером и представлять интересы собственника объектов коммунальной инфраструктуры в ходе данного взаимодействия.
Помимо совершенствования структуры управления в рамках Администраций муниципальных образований, необходимо совершенствовать систему установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги, поскольку именно данная система является ключевым фактором риска для компании-концессионера.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Ла Пас и Дел Алто
За два года были инвестированы 33 миллиона долларов, в то время как общая сумма инвестиций в течение тридцати лет составляет 370 миллионов долларов.
Сидней
Сумма инвестиций была порядка 200 миллионов австралийских долларов, что гораздо меньше, чем предположительная оценка необходимых инвестиций, данная «Сидней Уотер» на базе традиционного проекта. Финансирование 80% инвестиций было обеспечено консорциумом трех банков: «Австралия Нью Зеланд Бэнк», «Нэшнл Австралиа Бэнк» и «Банк Насьональ де Пари». Инвестиционные и эксплуатационные затраты станции покрываются через тариф, оплачиваемый компанией «Сидней Уотер», в зависимости от объема готовой воды, согласно условиям контракта. Готовая питьевая вода подается оптом в сети водоснабжения, управление которыми входит в обязанности «Сидней Уотер».
9. Полученные результаты
Ла Пас и Дел Алто
Компания «Агуас дел Иллимани» смогла обеспечить качество услуг на высшем уровне и снабдить водой около 250000 человек, которые до внедрения концессии были лишены этой услуги, в силу своей крайней бедности.
Полученные результаты позволяют боливийскому правительству использовать в качестве знамени контракт «Агуас дел Иллимани» для привлечения иностранных инвестиций в страну, в частности, в области муниципального обслуживания.
Сидней
С момента ввода в эксплуатацию, станция «Проспект», управляемая «Австралиан Уотер Сервис», производит воду гораздо более высокого качества, чем требуется по контракту. Этот факт был отмечен следственной экспертной комиссией, назначенной правительством для исследования возможности распространения эпидемии с июля по сентябрь 1998 года, вызванной бактериями в сетях водоснабжения. Ни одного случая болезни не было выявлено в ходе проверки. Значительные средства для решения этой критической ситуации были выделены компании «Австралиан Уотер Сервисез» ее акционерами, в частности, «Сюэз Лионнез дез’О».
Система обеспечения качества, применяемая «Австралиан Уотер Сервисэз» при эксплуатации станции, имеет сертификат ИСО 9000 с начала 1997 года. Эксплуатация станции «Проспект» также удостоилась оценки «пять звезд» «Национальным Советом Безопасности Австралии», что соответствует высшему знаку отличия в области гигиены и надежности в Австралии.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Информация недоступна
11. Контактная информация
1. «Финансирование создания и модернизации инфраструктурных объектов транспорта и коммунального хозяйства (французский опыт)» Издательство Французского Национального Института Мостов и Дорог, под редакцией Жана-Ива Перро и Готье Шателю.
2. “Expanding water and sanitation services to low-income households. The case of the La Paz-El Alto” Kristin Komives and Penelope J. Brook Cowen, “Public Policy for the Private Sector” Note No. 178, April 1998, The World Bank Group: Finance, Private Sector, and Infrastructure Network.
3. www.ip3.org – различные статьи
4. www.worldbank.org - различные статьи
