4.2.2. Переход к системе договорных отношений в сфере ЖКХ на всех уровнях
Базовый уровень
1. Описание стандарта
Несовершенство договорных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, а зачастую, их отсутствие становится причиной преобладания административных методов управления отраслью над экономическими. Управляющие жилищные организации, особенно функционирующие в организационно-правовой форме муниципальных унитарных предприятий, вынуждены заключать договоры на выполнение работ по содержанию и ремонту жилищного фонда при отсутствии обязательств органов исполнительной власти в части их финансирования, что является серьезной причиной ухудшения их финансового состояния и накопления кредиторской задолженности в отрасли. Не получая стабильных доходов от своей деятельности, управляющие жилищные организации не могут полностью и своевременно расплачиваться с подрядчиками и коммунальными организациями по своим обязательствам. Все это вынуждает их «договариваться» с подрядчиками и ресурсоснабжающими организациями об отсрочке платежей и неприменении санкций. Следствием этого является снижение требований к объемам и соблюдению параметров качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, что входит в явное противоречие с интересами муниципалитета и потребителей.
Выход из сложившегося положения видится в создании в муниципалитетах эффективной структуры управления жилищно-коммунальным комплексом, базирующейся на реальных договорных отношениях, с привлечением к управлению государственным и муниципальным имуществом в жилищно-коммунальной сфере организаций разных форм собственности на конкурсной основе.
Управление жилищным фондом на конкурсной основе является инструментом оптимизации расходования финансовых средств. Согласование объемов и сроков поступления плановых бюджетных ассигнований с договорными обязательствами управляющих организаций по предоставлению жилищно-коммунальных услуг позволяет сформировать в данной сфере конкурентный профессиональный бизнес.
Таким образом, совершенно очевидно, что без перехода к практике установления и совершенствования реальных договорных отношений на всех уровнях невозможно развитие конкуренции в жилищной сфере. Для этого исполнительный орган власти муниципального образования должен заключить с управляющей организацией – независимо от ее организационно-правовой формы – договор на управление жилищным фондом, в котором должны указываться:
• размер оплаты (вознаграждения) управляющей организации в стоимостном выражении на момент заключения договора, сроки, условия и порядок его изменения, источник финансирования, условия о порядке возмещения выпадающих доходов от предоставления гражданам установленных законодательством льгот и бюджетных средств;
• условие о том, что управляющая организация является организатором конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания и проведения капитального ремонта жилищного и нежилого фонда.
Применение утвержденного договора управления жилыми домами обеспечит создание равных условий для привлечения организаций различных форм собственности в сферу управления жилищным фондом, прекращение административного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов и переход к экономическим методам регулирования; создание экономической заинтересованности в управлении жилищным фондом и условий для контроля количества и качества предоставляемых услуг, а также позволит корректировать стоимость услуг, в зависимости от качества и своевременности их предоставления.
Значительное внимание уделяется активизации работы в муниципальных образованиях по заключению договоров на обслуживание домовладений с собственниками, владельцами и арендаторами жилых и нежилых помещений, а также договоров социального и коммерческого найма с нанимателями. Развитие договорных отношений между субъектами собственности и субъектами хозяйствования создает предпосылки для повышения доходности организаций жилищно-коммунального хозяйства и становления рыночных хозяйственно-финансовых взаимоотношений. Совершенствование системы расчетов за воду и энергоресурсы на основе договорных обязательств способствует снижению задолженности между управляющими жилищными и ресурсоснабжающими организациями, повышению ответственности названных сторон за исполнение договорных обязательств.
2. Муниципальное образование
Город Ангарск (Иркутская область)
3. Исходная ситуация
Город Ангарск Иркутской области образован в 1951 году, один из крупнейших промышленных центров в Восточной Сибири. Ангарское муниципальное образование, с населением 279,2 тысячи человек, расположено на площади в 92,5 тыс. га. Общая площадь жилищного фонда города (6396 зданий) 5104,2 тыс. квадратных метров. В ведении муниципалитета находится 4648,2 тыс. кв. м, в том числе, 2488,8 тыс. кв. м. приватизированного жилья. В городе 275,4 тыс. кв. м индивидуального частного жилья, 151,9 тыс. кв. м ведомственного жилищного фонда, жилищный фонд ТСЖ и ЖСК составляет 28,7 тыс. кв. м.
Рисунок 1. Структура жилищного фонда Ангарского муниципального образования по формам собственности.
До начала эксперимента в городе было три жилищных треста, в состав которых входило 27 ЖЭКов. Конкурсы на обслуживание жилья как таковые не проводились. Общая стоимость выполненных работ капитального ремонта жилищного фонда за год 2001 год составила 41200,0 тыс. руб., из них на конкурсной основе (проведено 5 конкурсов) было выполнено работ на сумму 1500,0 тыс. рублей. Стоимость работ капитального ремонта жилищного фонда выполненных за год немуниципальными организациями составила 11000,0 тыс. рублей.
Собираемость платежей населения за жилищно-коммунальные услуги не превышала 65%.
Об «эффективности» работы жилищных трестов в Ангарске красноречиво свидетельствовала их стремительно растущая задолженность по налогам и, традиционно, перед энергетиками, составившая в сумме 278 млн. рублей. Эти долги и предопределили судьбу трестов, сделав дальнейшую их работу в прежнем составе невозможной.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
С лета 2002 года в городе Ангарске проводится эксперимент по реорганизации ЖКХ и привлечению частного бизнеса к управлению и обслуживанию жилых многоквартирных домов. Реорганизация ЖКХ проводилась в несколько этапов. На первом этапе из трестов были выделены производственные базы. Коллективам, работавшим на базах, было предложено создать общества с ограниченной ответственностью, которые будут работать на муниципальном имуществе. Между жилищными организации и ООО были заключены договоры возмездного оказания услуг.
Затем решением органа местного самоуправления был ликвидирован жилищный трест. В результате, были разделены функции по управлению и обслуживанию жилищного фонда. Согласно постановлению мэра Ангарского муниципального образования № 1766 от 28.06.2002 г. «О реализации «пилотных» проектов на территории Ангарского муниципального образования в рамках Концепции областной жилищной политики», с 01.07.2002 г. в Ангарске действуют 4 пилотных проекта, которые реализуют созданные на базе жилищно-эксплуатационных участков управляющие компании: ЗАО «Дирекция объединенных строительных трестов», ООО «Секом-Холдинг», ООО «Агата», МУП «Управляющая компания «Центр». Каждая компания получила в управление от 150 тыс. до 210 тыс. квадратных метров жилья. Управляющие организации выполняют исключительно функции по управлению. В штате управляющей организации от 7 до 14 человек. Это: директор, паспортист, диспетчер, бухгалтер, мастера. Финансируется деятельность управляющей организации из платежей граждан за жилищную услугу. Объем финансирования управляющей организации составляет 10% от средств, по факту направляемых на содержание и обслуживание жилищного фонда.
Между управляющей организацией и администрацией города заключен договор доверительного управления. Управляющие организации формируют программу управления жилищным фондом, которая утверждается администрацией города. Данная программа управления жилищным фондом составлена исключительно, исходя из реальных объемов финансирования, основу которых составляют бюджетные средства и платежи населения. Администрация города осуществляет мониторинг принятой программы и, в случае надлежащего ее выполнения, не вмешивается в деятельность управляющих организаций. Между жилищными организациями развивается конкуренция по показателям повышения качества и увеличения объемов выполняемых работ за имеющееся финансирование. В соответствии с договором, администрация города по индикаторам оценивает деятельность управляющей организации и имеет право применить санкции в случае нарушения условий договора. Администрация города ежеквартально производит оценку состояния жилищного фонда и определяет эффективность управления жилищным фондом. Управляющие организации нанимают подрядные организации для выполнения работ на жилищном фонде, формируют договоры ресурсоснабжения.
Для обслуживания жилищного фонда Управляющие организации заключают договоры содержания имущества с предпринимателями без образования юридического лица – «Хозяевами домов», между которыми распределен весь жилищный фонд. Среднее количество жилищного фонда, приходящееся на одного «Хозяина дома» составляет 36 тыс. квадратных метров или в среднем 6 домов. Частный предприниматель отвечает за состояние дома перед управляющей организацией. Ежемесячно предприниматель представляет план работ на следующий месяц и отчитывается перед управляющим за работу в предыдущий период. Взаимоотношения с подрядными организациями строятся на конкурентной основе. Работа с конкурсными предложениями подрядчиков позволяет получать существенную экономию на обслуживании электроустановок жилых домов, эксплуатации лифтового хозяйства, услугах автотранспорта и др.
Управляющие компании в Ангарске стимулируют конкуренцию среди предпринимателей, создают экономическую мотивацию для качественного выполнения ими работ по договорам. В обязанности предпринимателей входит санитарная уборка придомовых территорий, подъездов, работа по заявкам населения, ремонт инженерных сетей, выполнение текущего ремонта. Частные предприниматели активно стремятся к сокращению штатов и совмещению профессий (дворник-плотник, слесарь-сварщик), самостоятельно приобретают материалы по оптимальному соотношению цена-качество.
Работы по текущему и капитальному ремонту жилищного фонда осуществляются на конкурсной основе, что позволило повысить качество и снизить стоимость выполняемых работ. Выбор подрядчика для выполнения работ капитального ремонта осуществляет непосредственно управляющая организация путем проведения закрытого конкурса. Подряд на капитальный ремонт может быть отдан и предпринимателю, обслуживающему жилой дом, если он предложит управляющему лучшие условия.
Для учета пожеланий населения некоторые Управляющие компании проводят письменные опросы населения, в которых выявляются пожелания, причем, не только в отношении предоставления жилищных и коммунальных услуг, но и по иным проблемам, возникающим в жилищном комплексе.
Организационно-технические мероприятия, реализуемые в рамках «пилотного» проекта, можно условно разделить на 2 группы: первая группа включает в себя исключительно технические мероприятия, например, по подготовке к зиме: закрытие контуров, остекление, изоляцию трубопроводов, утепление тамбуров и подъездов и т.д.. Данные мероприятия имеют плановый характер, производятся в соответствии с требованием норм эксплуатации и надлежащего качества. Вторая группа содержит мероприятия общественно-значимые, преследующие далеко идущие цели, например, повышение степени общественной активности жителей, которые будут принимать активное участие в обустройстве своего двора и подъезда, а затем не допустят его разрушения хулиганами. Данные мероприятия, например, способствуют активному проведению Управляющими компаниями политики, направленной на возрождение института участковых милиционеров на территории домовладений.
Администрация города приступила также к реформированию отношений с управляющими коммунальными предприятиями. В настоящее время муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры управляют муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения, которые составляют бизнес-планы развития предприятия и управления коммунальной инфраструктурой. Предприятия защищают бизнес-планы перед администрацией города. Бизнес-план является основой контроля за деятельностью коммунального предприятия, основой построения экономических отношений в управлении коммунальной инфраструктурой.
Сегодня одной из проблем низкой эффективности объектов коммунальной инфраструктуры является высокий износ оборудования. Коммунальная инфраструктура нуждается в значительных инвестициях, которые не могут привлечь муниципальные предприятия. Следующим шагом реформирования отношений, может стать привлечение частной организации к управлению муниципальным имуществом с инвестиционными обязательствами. Частная управляющая организация может взять на себя обязательства по улучшению муниципального имущества при условиях соблюдения органом местного самоуправления определенных правил тарифного регулирования.
Реализация концессионной модели управления коммунальной инфраструктурой, может стать очередным «пилотом» дальнейшего реформирования жилищно-коммунального комплекса.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
В реализации данного стандарта участвует местная администрация в лице первого заместителя мэра города Александра Быкова. В соответствии с Постановлением мэра Ангарского муниципального образования от 06.11.02 №2849 «О распределении обязанностей между мэром, вице-мэром и заместителями мэра Ангарского муниципального образования», вопросы жилищно-коммунального хозяйства находятся в компетенции заместителя мэра. Кроме вопросов жилищно-коммунального хозяйства в ведении заместителя мэра находятся вопросы транспорта, связи, дорожного и жилищного строительства, физкультуры и спорта, благоустройства и озеленения городских территорий, предоставление ритуальных услуг. Под руководством заместителя мэра находится муниципальное учреждение Служба заказчика, единая дежурно-диспетчерская служба, управление архитектуры и градостроительства, отдел капитального строительства, отдел по учету и распределению жилья, отдел экологии, отдел по физкультуре и спорту.
Вопросами жилищно-коммунального хозяйства в администрации города занимается Служба заказчика, созданная в 3 сентября 2002 года. До создания Службы заказчика вопросами жилищно-коммунального хозяйства занимался Комитет по жилищно-коммунальному хозяйству и жилищной политике. В службе заказчика работает 15 человек.
Кроме вопросов управления жилищно-коммунальным хозяйством города Ангарска, в ведении Службы заказчика находятся вопросы благоустройства, озеленения, связи, транспорта, предоставления ритуальных услуг.
Фондом «Институт экономики города» совместно со Службой заказчика и «пилотными» управляющими компаниями, работающими в городе, разработан проект договора управления жилищным фондом. Проект договора принят в качестве основы формирования договорных отношений по управлению жилищным фондом. Заключение договора позволит закрепить экономические достижения администрации города договорными отношениями частных жилищных организаций с органом местного самоуправления.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
В рамках эксперимента администрацией города проведена огромная работа по развитию договорных отношений и формированию конкурентной среды в сфере управления, обслуживания и ремонта жилищного фонда. Сформированная система управления жилищным фондом с участием «пилотов» (управляющих жилищных организаций), позволила значительно повысить качество предоставления жилищных и коммунальных услуг, очистить дворы и улицы от мусора, придать новый облик городу. Привлечение к обслуживанию жилищного фонда предпринимателей без образования юридического лица («хозяев дома») позволило значительно повысить эффективность использования средств, выделяемых на обслуживание жилья. Как правило, все заявки населения на жилищные и коммунальные услуги исполняются на уровне «хозяина дома». Жалобы на работу «пилотов», поступают в администрацию города крайне редко. Привлечение к обслуживанию жилищного фонда предпринимателей без образования юридического лица, которые в рамках осуществления своей деятельности попадают под упрощенную схему налогообложения, позволило значительно повысить эффективность использования средств, выделяемых на обслуживание жилья.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Следует отметить слабое юридическое обеспечение проводимых реформ. Взаимоотношения органов местного самоуправления и частных управляющих организаций регламентируются договором «Доверительного управления жилищным фондом», договором «На возмещение убытков», и договором «О контроле качества и размере вознаграждения». Договор доверительного управления заключен между комитетом по управлению муниципальным имуществом и управляющими частными организациями. В соответствии с действующим законодательством, договоры доверительного управления подлежат обязательной государственной регистрации. Для того, чтобы зарегистрировать договор доверительного управления муниципальным жилищным фондом, орган местного самоуправления обязан провести оценку передаваемого имущества, зарегистрировать свое право на передаваемое имущество, и только после этого зарегистрировать передачу имущества в доверительное управление. Указанные процедуры выполнены не были и, как следствие, договор доверительного управления не прошел государственную регистрацию. В настоящее время управление муниципальным жилищным фондом в городе осуществляется по нелегитимному договору доверительного управления.
В этой связи, взаимоотношения Управляющих компаний с поставщиками коммунальных услуг в городе Ангарске складываются не просто. С рядом поставщиков договоры до сих пор не заключены. Причины следующие: ОАО «Иркутскэнерго» считает невозможным заключение такого договора с Управляющими компаниями по причине отсутствия государственной регистрации договора доверительного управления недвижимым имуществом. МУП «Ангарский Водоканал», ГУП «Облкоммунэнерго» и ОАО «Горгаз» имеют прямые договоры с жителями. С целью исправления существующей ситуации, Управляющие компании стали формировать для себя правовое поле и правовые обязательства, которые, в соответствии с законодательством, обяжут поставщиков коммунальных услуг заключать договоры с Управляющими компаниями и жителями (нанимателями и собственниками).
Кроме комитета по управлению имуществом, права собственника муниципального жилищного фонда реализует муниципальное учреждение «Служба заказчика». В основе взаимоотношений службы заказчика и управляющих жилищных организаций лежит договор «На возмещение убытков» и договор «О контроле качества и размере вознаграждения». Следует отметить, что договор «На возмещение убытков» не имеет никакой юридической силы. Возмещение убытков жилищным организациям осуществляется на основании законов и подзаконных актов и не требует оформления договорных отношений. Договор «О контроле качества и размере вознаграждения» регламентирует контроль качества работ, исполняемых на имуществе. Служба заказчика не имеет права собственника на жилищный фонд и очевидно, что не имеет права по распоряжению платежами населения за жилищно-коммунальные услуги, что делает указанный договор также не соответствующим действующему законодательству.
Таким образом, в отношении каждого объекта недвижимости (жилого многоквартирного дома) заключено 3 договора, и все они не соответствуют требованиям норм действующего законодательства.
На сегодняшний день не известно ни одно муниципальное образование в России, в котором были бы сформированы договорные отношения между органом местного самоуправления и частной управляющей организацией, отвечающие всем требованиям действующего законодательства. В этом отношении город Ангарск может стать пилотом не только в построении эффективной системы управления жильем, но и пилотом в оформлении договорных отношений по управлению жилищным фондом.
С этой целью, Институтом Экономики города совместно со Службой заказчика и «пилотами», работающими в городе, разработан проект договора управления жилищным фондом. Проект договора принят в качестве основы формирования договорных отношений по управлению жилищным фондом. Заключение договора позволит закрепить экономические достижения администрации города договорными отношениями частных жилищных организаций с органом местного самоуправления.
8. Затраты на внедрение стандарта
Эксперимент по управлению жилищным фондом с привлечением частного бизнеса, который подтвердил правильность политики органа местного самоуправления, проводился в Ангарске в течение года. Более половины жилищного фонда города находится под управлением Управляющих компаний – «пилотов», которые подтвердили свою эффективность, по сравнению с действующими муниципальными жилищными трестами. От эксперимента власти города постепенно переходят к распространению полученного опыта на всю территорию города. В настоящее время в городе еще сохранились два крупных муниципальных треста, которые продолжают управлять жильем на основе старых подходов, уступающих в своей эффективности «пилотам». Следующим шагом на пути реформ должна стать реорганизация или ликвидация существующих трестов и привлечение на их место «пилотов».
Проведение эксперимента не потребовало увеличения штата сотрудников профильных подразделений администрации города. При реорганизации треста одновременно происходил процесс создания профильных частных структур, что позволило оптимально решить и кадровую проблему, сохранив кадры для отрасли, и проблему трудоустройства.
9. Полученные результаты
С точки зрения финансово-экономических показателей, Управляющие компании существенно изменили структуру себестоимости. Объемы текущих и капитальных ремонтов жилья в г. Ангарске в 2003 году выросли в 1,5 раза по сравнению с 2002 годом.. В настоящее время в Ангарске 52% жилищного фонда обслуживают муниципальные предприятия, 48% – частные предприятия. Основным результатом работы всех жилищных организаций в 2003 году стало повышение качества жилищного обслуживания. В расходах по содержанию жилищного фонда доля материальных затрат увеличилась с 5% до 35%. В 2003 году жилищные организации и управляющие компании Ангарска выполнили ремонт шиферной кровли, общей площадью 63,2 тыс. кв. м. (65 жилых домов), что на 34% больше, чем в 2002 году. Ремонт мягкой кровли выполнен на площади 6,72 тыс. кв. м (восемь домов), что на 62% больше, чем в 2002 году. Произведен ремонт внутридомовых инженерных сетей, протяженностью 46,02 тыс. м. (75 домов), что на 59% больше, чем в 2002 году. За прошедший год отремонтированы лестничные клетки в 503 подъездах, что в 3,6 раз больше, чем в 2002 году. Кроме того, впервые за последние годы летом-осенью 2003 года проведен ремонт фасадов 21 жилого дома и пяти объектов прочего назначения на сумму 12,93 млн. рублей. Собираемость платежей населения за жилищные услуги возросла с 65% до 95%.
Значительное сокращение расходов на содержание административно- управленческого персонала, затрат на оплату услуг подрядных организаций дает возможность производить капитальные расходы, что нашло отражение в осуществленных капитальных ремонтах мягкой кровли с использованием прогрессивных изоляционных материалов, имеющих значительно больший срок службы, по сравнению с традиционными. Производится также переоснащение тепловых пунктов шаровой запорной арматурой, ремонты подъездов, восстановление отмостки с целью недопущения промокания подвальных помещений и последующей коррозии труб и разрушения конструктивных элементов.
Таблица 1. Количественные показатели развития конкуренции в жилищном секторе
Дата 01.01.2000 01.01.2001 01.01.2002 01.01.2003
Кол-во конкурсов по капитальному ремонту жилищного фонда 5 6
Общая стоимость выполненных работ капитального ремонта жилищного фонда за год (тыс.руб.) 12000,0 17000,0 41200,0 96500,0
Стоимость работ капитального ремонта жилищного фонда, выполненных на конкурсной основе, за год (тыс.руб.) 1500,0 96500,0
Стоимость работ капитального ремонта жилищного фонда за год, выполненных немуниципальными организациями (тыс.руб.) 3500,0 4300,0 11000,0 66500,0
С целью более эффективного использования средств граждан и бюджета, Управляющие компании вкладывает средства в сохранение жилья, в улучшение его состояния, в предупреждение и недопущение аварийных ситуаций.
На улучшение жилищного фонда денежных средств, имеющихся в распоряжении Управляющих компаний, явно недостаточно. В этой связи Управляющие компании активно изыскивают возможные инвестиционные резервы и реализует коммерческие проекты в рамках жилищного фонда. Таковыми могут считаться: установка теплосчетчиков с проведением мероприятий по энергосбережению, более рациональное использование служебных помещений и придомовых территорий, проведение реконструкций жилых домов с надстройкой мансардного этажа и т.д.
МУ «Служба заказчика», в соответствии с порядком организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги, на основе договоров применяет экономические санкции за нарушение договорных отношений. По итогам 2003 года сумма уменьшения оплаты услуг по разным причинам с учетом штрафных санкций составила 7,9 млн. руб.
10. Принятые нормативно-правовые документы
1. Концепция областной государственной жилищной политики, одобренная постановлением главы администрации Иркутской области от 11.10.2001 г. №50/218-ПГ.
2. Постановление мэра Ангарского муниципального образования №1766 от 28.06.2002 « O реализации «пилотных» проектов на территории Ангарского муниципального образования в рамках Концепции областной жилищной политики».
3. Постановление мэра Ангарского муниципального образования от 06.11.02 №2849 «О распределении обязанностей между мэром, вице-мэром и заместителями мэра Ангарского муниципального образования»
4. Решение Думы Ангарского муниципального образования «О Программе реформирования сферы жилищно-коммунального хозяйства Ангарского муниципального образования на 2003 год» № 98-19Д(4) от 14.02.2003г.
11. Контактная информация
Быков Александр Георгиевич, заместитель главы администрации Ангарского муниципального образования;
665830, г. Ангарск, пл. Ленина
Тел. / факс: (3951) 52-24-04, 52-26-05
