3.2.1. Размещение муниципального заказа на социальное обслуживание на конкурсной основе
Базовый уровень
1. Описание стандарта
Основные цели перехода к данной практике – повышение эффективности социального обслуживания, финансируемого из бюджета города, и оптимизация бюджетных расходов на городские социальные программы.
Внедрение регулярного и долгосрочного конкурсного размещения муниципального заказа на социальное обслуживание способствует:
• четкому пониманию исполнителем параметров и требуемых результатов социального обслуживания благодаря тщательно и грамотно разработанному техническому заданию заказа;
• ориентированности исполнителя заказа на результат, а не на процесс, вследствие наличия качественных и количественных оценочных показателей в техническом задании заказа;
• привлечению наилучшего поставщика социальных услуг в результате отбора наиболее подготовленных в профессиональном и техническом плане исполнителей;
• повышению качества услуг благодаря совершенствованию содержания самих услуг и методов их доставки;
• оптимизации бюджетных затрат благодаря формированию стоимости услуги на конкурсной, а не на затратной основе, которая свойственна сметно-бюджетному финансированию;
• развитию у заказчика навыков анализа ситуации, прогнозирования последствий результатов, планирования и управления изменениями и развитием, вследствие разделения функций управления и исполнения при реализации муниципального заказа на социальное обслуживание (до внедрения стандарта функции управления проектами и их исполнения, как правило, лежали на исполнителе, который в большинстве случаев находился на сметном финансировании, и, соответственно, подход к реализации программы определялся не целями и задачами, а возможностями и желаниями этого исполнителя, что самым серьезным образом влияло на результат);
• созданию конкурентной среды на рынке социальных услуг посредством демонополизации сферы социальных услуг (в настоящий момент, помимо традиционных поставщиков социальных услуг - муниципальных центров социального обслуживания, на получение заказа могут претендовать альтернативные поставщики, в первую очередь НКО, накопившие за последние годы значительный опыт оказания социальных услуг, особенно в крупных городах – региональных столицах);
• повышению ответственности исполнителя заказа, обеспечиваемой контрактной основой отношений заказчика и исполнителя (в настоящее время, как правило, социальное обслуживание осуществляется муниципальными учреждениями без контрактов, на основе сметно-бюджетного финансирования);
• развитию системы учета и контроля расходования бюджетных средств посредством мониторинга исполнения заказа и оценки эффективности социального обслуживания за счет появления четкого объекта мониторинга и оценки – результатов исполнения технического задания (заказа).
Для эффективного размещения муниципального заказа на социальное обслуживание необходимо следующее.
• Наличие самого заказа, сформированного по результатам анализа социально-экономической ситуации, который проводится на основе имеющихся статистических, аналитических и других данных, а также данных, полученных в ходе личных интервью или проведенных фокус-групп. При формировании заказа необходимо собрать и учесть мнения заинтересованных субъектов как самого заказчика, так и потенциальных исполнителей и потребителей. Выделив доминантные приоритеты, определив круг потребителей и возможных исполнителей, формулируется техническое задание.
• Ясно сформулированное техническое задание, в котором четко расписываются задачи, параметры, способы и методы реализации заказа, перечень и спецификация конкретных работ и услуг, стандарты для исполнителя, расценки (удельная стоимость обслуживания), а также устанавливаются количественные и качественные показатели, посредством которых можно оценить результат.
• Определение условий конкурса. Условия конкурса должны быть понятно и ясно изложены в положении о конкурсе. Данное положение разрабатывается с учетом специфики и направленности конкурса, но должно быть изложено в терминах и понятиях, доступных для неспециализированных организаций, которые, обладая организационным ресурсом, могут составить конкуренцию в некоторых областях профильным организациям. Данная ситуация может возникнуть, когда на конкурс выставляется новая услуга, еще не освоенная специализированными организациями, или услуга, для выполнения которой можно привлечь сторонних специалистов или арендовать необходимое оборудование. В положении о конкурсе должны быть указаны требования к участникам, например правовая форма, территориальное расположение, наличие специальных лицензий или разрешений, оборудования, квалификации персонала и др.
• Согласованный план финансирования заказа с реальным исполнением финансового плана заказчика. Задержка финансирования может иметь серьезные последствия в том случае, если техническое задание не позволяет изменять временные рамки. При задержке финансирования ответственность за неточное исполнение контракта ложится на заказчика и соответственно уменьшается влияние очень важного фактора «ответственность по исполнению контракта».
• Четкое определение содержания и формы конкурсной заявки. Примерные параметры, которые могут содержаться в заявке:
1) информация о заявителе:
а) анкетные данные заявителя, банковские реквизиты,
б) описание опыта работы в данной сфере,
в) данные о руководителе, бухгалтере программы, их квалификация и опыт работы;
2) информация о выполнении компонентов программы:
а) место проведения,
б) характеристики помещения и оборудования,
в) квалификация и опыт работы сотрудников, вовлеченных в реализацию программы,
г) тематические программы занятий;
3) смета программы;
4) прилагаемые к заявке документы:
а) копия свидетельства о регистрации организации или свидетельства частного предпринимателя,
б) копия устава (только для организаций),
в) копия финансового баланса организации за последний отчетный период (только для организаций),
г) справка территориального органа налоговой инспекции об отсутствии задолженностей по налоговым платежам,
д) справка уполномоченного банка о наличии рублевого счета.
• Проведение открытой информационной кампании, в результате которой информацию будет доведена до всех или преобладающего большинства потенциальных поставщиков услуги. Наиболее эффективным способом является использование возможностей ресурсных центров для НКО и различных структур, имеющих отношение к социальной сфере, таких как ОТОС, ТСЖ, благотворительные фонды и др. Также целесообразно использовать местные газеты и телевидение.
• Проведение разъяснительной информационной встречи для потенциальных участников конкурса, которая поможет соизмерить возможности организации со стандартами требований, заложенных в условиях конкурса и в техническом задании.
• Наличие прозрачной и объективной процедуры отбора победителя. Данная процедура, как правило, описана в положении о муниципальном заказе, но заказ на социальное обслуживание имеет свои особенности. Особое внимание должно быть уделено разработке анкеты для эксперта и определение критериев, по которым оценивается заявка.
• Наличие детально разработанного договора с поставщиком услуги, включающего следующие пункты:
1) предмет договора;
2) клиенты программы;
3) расчеты;
4) права и обязанности (включая техническое задание в виде приложения и формы отчетностей);
5) мониторинг выполнения программы и условий договора;
6) ответственность сторон;
7) срок действия;
8) прочие условия;
9) реквизиты.
• Заключение договора с победителями.
• Проведение регулярного мониторинга осуществления социального обслуживания и выполнения условий договора. Основное внимание следует уделить корректировке исполнения заказа в режиме консультирования и согласования. Не следует воспринимать мониторинг как процедуру, предназначенную только для выявления нарушений с последующим применением «карательных» санкций. Необходимо, напротив, подходить к мониторингу как к возможности выработать наиболее эффективные управленческие решения по корректировке исполнения заказа.
2. Муниципальное образование
Город Магадан.
3. Исходная ситуация
До внедрения данного стандарта в Магадане отсутствовали законодательные акты по социальному заказу. Но нормативно-правовая база для реализации муниципального заказа в целом была заложена постановлением администрации города Магадана от 04.08.1997 г. «Об утверждении Положения о муниципальном заказе города Магадана и Положения о конкурсе». В Положении о муниципальном заказе города Магадана было установлено, что «муниципальный заказ – это форма хозяйственно-договорных отношений между администрацией города Магадана и предприятиями, организациями, учреждениями, иными юридическими лицами, определяемая городской администрацией с целью наиболее выгодного использования средств города и создания равных исходных условий для потенциальных исполнителей, независимо от форм собственности». Данное определение полностью соответствовало основополагающим принципам муниципального заказа на социальное обслуживание, так как, во-первых, к участию в конкурсе допускались организации всех форм собственности и, во-вторых, оно было направлено на наиболее эффективное использование бюджетных средств.
Положение о конкурсе достаточно четко оговаривало порядок организации конкурсных процедур, определяло круг возможных участников конкурса и критерии отбора победителей. Единственным недостатком данного положения можно считать отсутствие пункта, оговаривающего состав экспертной комиссии конкурса, поскольку это может привести к возникновению конфликта интересов. В целом же, опыт разработки нормативно-правовой базы магаданского муниципального заказа можно использовать для составления пакета документации, необходимой для внедрения механизма муниципального заказа на социальное обслуживание.
Одними из основных параметров при внедрении процедуры регулярного размещения муниципального заказа на социальное обслуживание на конкурсной основе являлись уровень развития некоммерческого сектора в Магадане и его готовность к участию в реализации социальных программ, так как наличие НКО, способных выполнить заказ, способствует созданию конкурентной среды и развитию рынка социальных услуг.
По данным Минюста России по Магаданской области, на момент размещения муниципального заказа на социальное обслуживание на конкурсной основе в Магадане было зарегистрировано 269 общественных объединений, в том числе профессиональные союзы (166), общественно-политические объединения (47), спортивные объединения, национально-культурные, благотворительные и другие объединения, имеющие статус некоммерческих.
Однако число фактически действующих организаций не совпадало с числом зарегистрированных. Так, из 55 объединений, зарегистрированных в период с 1995 по 1997 год, подтвердили свою деятельность только 18. По оценке мэрии, реальную работу в городе на тот момент вели порядка 100 некоммерческих организаций. При этом около 70 из действующих организаций в той или иной мере работали в социальной сфере. Это в первую очередь различные детские и молодежные объединения, женские организации, союзы инвалидов, благотворительные фонды и объединения, филиалы международных общественных организаций.
Среди основных направлений деятельности НКО в области социальной защиты населения можно выделить:
• организацию адресной помощи нуждающимся категориям населения;
• организацию благотворительных акций;
• организацию психологической и информационно-консультационной помощи.
НКО города работали с такими категориями населения, как дети, молодежь, инвалиды и пенсионеры, женщины.
Представители городской администрации признали, что НКО нередко выступали с новыми инициативами в решении проблем социальной сферы и уже смогли добиться некоторых результатов. Например, они проводили благотворительные марафоны, собирали и распределение гуманитарной помощи, участвовали в открытии социальной столовой.
Однако перед НКО вставало и большое количество проблем финансового, материально-технического и организационного характера. Проблема, на которую чаще всего ссылались НКО, когда речь заходила о недостаточной эффективности их деятельности, заключалась в недостатке финансирования. Многие НКО получали поддержку со стороны городской администрации, в первую очередь это касалось предоставления помещений. Так, порядка 9 тыс. кв. м переданы мэрией в безвозмездное пользование НКО. Тем не менее вопрос финансирования являлся основной причиной непонимания между НКО и органами местного самоуправления. НКО нередко рассматривали властные структуры только как источник финансирования. Однако НКО, безусловно, не могли рассчитывать на прямое сметно-бюджетное финансирование из средств городского бюджета.
Проблемы функционирования НКО не могли быть объяснены только недостаточностью материально-технического обеспечения. Причины многих неудач заключались в низком уровне организационного развития многих НКО. По оценкам администрации, лишь 20% руководителей городских НКО обладали квалификацией, необходимой для организации успешной и эффективной работы. Конечно, такая оценка может быть субъективной, однако она характеризует позицию потенциального заказчика.
Работа многих НКО носила хаотичный характер. Мало внимания уделялось повышению квалификации сотрудников. Отсутствовало стратегическое планирование деятельности, недооценивалась важность работы по созданию имиджа организации. Взаимодействие со средствами массовой информации было бессистемным. В результате население города крайне плохо было информировано о деятельности НКО, неактивно участвовало в их работе и редко пользовалось предоставляемыми ими услугами. В мэрии отсутствовало структурное подразделение, координирующее связи с НКО. Однако возможность создания органа взаимодействия муниципалитета и НКО рассматривалась.
Подводя итоги, можно отметить, что, в целом, некоммерческий сектор Магадана находился на этапе становления. Существовало довольно много организаций, занимающихся реальной деятельностью, и в том числе деятельностью по социальной поддержке населения. Для многих НКО характерно было наличие инициативы и желания работать. Однако это желание зачастую не было подкреплено необходимой квалификацией и должной методологической базой. Также наблюдалась крайне низкая степень включения некоммерческих организаций в социальную сферу.
Основная проблема, которая стояла перед администрацией города, заключалась в отсутствии отработанной модели, которая бы позволяла вовлечь в решение социальных проблем города некоммерческие организации, наиболее эффективно использовать бюджетные средства для решения социальных проблем и получать более качественную услугу от поставщика услуг.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
4.1. Ознакомление администрации города с технологией конкурса муниципального заказа на социальное обслуживание
В марте 2002 года экспертами Института экономики города был проведен семинар-презентация для заинтересованных лиц (заместитель мэра по социальным вопросам, начальник Управления социальной защиты, председатель Комитета по делам молодежи (КДМ), секретарь Комиссии по делам несовершеннолетних КДМ).
4.2. Выработка концепции конкурса и выбор услуги
После всестороннего анализа социальной ситуации в городе вышеперечисленные заинтересованные лица выбрали важную для муниципалитета услугу «социально-трудовая реабилитация подростков группы риска трудоспособного возраста» и согласились с тем, что ее наиболее целесообразно покупать через конкурсную процедуру. Была дана подробная характеристика данной проблемы и предложены меры, направленных на ее решение.
4.3. Формирование конкурсной комиссии
На данном этапе были определены члены конкурсной комиссии, в которую вошли: заместитель мэра по социальным вопросам, секретарь комиссии по делам несовершеннолетних КДМ, председатель комитета по делам молодежи, представитель Института экономики города.
4.4. Подготовка технического задания
Техническое задание было разработано экспертами Института экономики города. Для этого были определены общие требования к объему работ (услуг), продолжительности выполнения работы, удельной стоимости обслуживания (на одного клиента), численности обслуживаемых. Также были определены характеристики клиентской группы.
4.5. Подготовка нормативно-правовой базы
В рамках реализации городской программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних в 2000 - 2003 гг.», утвержденной решением Магаданской городской думы № 9Д от 28.02.2000 г., мэром г. Магадана было подписано постановление № 2627 от 24.10.2002 г. «О проведении конкурса муниципального заказа на реализацию программы социально-трудовой реабилитации подростков группы риска трудоспособного возраста». Также были утверждены извещение о муниципальном заказе на реализацию программы и состав и функции конкурсной комиссии по выбору исполнителя программы.
4.6. Объявление и организация конкурса
• Утвержденное конкурсной комиссией объявление о конкурсе муниципального заказа на социально-трудовую реабилитацию подростков группы риска трудоспособного возраста было опубликовано в муниципальной газете «Вечерний Магадан», разработкой объявления занимался ответственный за конкурс, также утвержденный решением конкурсной комиссии.
• Был организован сбор заявок и проведены консультации по их заполнению.
• На заседании конкурсной комиссии по отбору победителя конкурса проводилась экспертиза каждой заявки (всего на конкурс поступило 3 заявки от МУ «Социально-педагогический центр», МУ «Центр детских, подростковых и молодежных клубов», общественной организации «РОСТ») и заполнялись экспертные анкеты. В результате голосования был выбран победитель МУ «Центр детских, подростковых и молодежных клубов».
4.7. Заключение договора с победителем
На этом этапе разрабатывался договор, который был заключен между Комитетом по делам молодежи мэрии города Магадана и МУ «Центр детских, подростковых и молодежных клубов».
4.8. Реализация проекта
В настоящее время проект реализуется.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
В реализации конкурса муниципального заказа на реализацию программы социально-трудовой реабилитации подростков группы риска трудоспособного возраста участвуют: со стороны заказчика – Комитет по делам молодежи мэрии города Магадана и со стороны исполнителя заказа - МУ «Центр детских, подростковых и молодежных клубов».
Официальным заказчиком выступил Комитет по делам молодежи, организационное обеспечение производится сотрудниками комитета, общее руководство проектом осуществляет заместитель мэра города Магадана по социальным вопросам.
Функции МУ «Центр детских, подростковых и молодежных клубов» включают в себя реализацию проекта в соответствии с условиями технического задания, наем необходимых для выполнения отдельных видов работ субподрядчиков, консультантов, экспертов, а также обеспечение координации своих действий с заказчиком в случае возникновения каких-либо затруднений или непредвиденных обстоятельств.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Особую роль при внедрении данного стандарта в рамках реализации городской программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних в 2000 - 2003 гг.», утвержденной решением Магаданской городской думы № 9Д от 28.02.2000 г., сыграло тесное взаимодействие Управления социальной защиты населения и Комитета по делам молодежи, поскольку некоторые решаемые ими проблемы пересекаются.
Высокая квалификация сотрудников Управления социальной защиты и КДМ, их готовность к модернизации системы управления послужили опорой для внедрения конкурсного механизма.
Поддержка идеи организации конкурса муниципального заказа на социальное обслуживание местными некоммерческими организациями также самым положительным образом сказалась на внедрении стандарта.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Основной проблемой, с которой столкнулась администрация города Магадана, была неподготовленность некоммерческого сектора к участию в конкурсе муниципального заказа на социальное обслуживание. Эта неподготовленность выражалась в слабой технической и материальной базе, низкой квалификации сотрудников некоммерческих организаций.
В целях развития ресурсов некоммерческих организаций и подготовки их к участию в конкурсе муниципального заказа на реализацию программы социально-трудовой реабилитации подростков группы риска трудоспособного возраста фонд «Институт экономики города» организовал конкурс малых грантов, который позволял укрепить материально-техническую базу НКО и повысить квалификацию сотрудников. В конкурсе участвовали шесть НКО, три из них получили гранты на развитие.
Некоторые трудности были вызваны необходимостью (в соответствии с налоговым законодательством) уплаты некоммерческими организациями налога на добавленную стоимость со стоимости оказанных услуг. С целью решения этой проблемы услуга была определена как образовательная. Теперь она стала соответствовать перечню товаров и услуг, реализация которых не подлежала налогообложению налогом на добавленную стоимость (статья 149 Налогового кодекса Российской Федерации).
Необходимо учитывать, что Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации разрабатывает законопроект о реорганизации государственных и муниципальных учреждений, предусматривающий создание нового типа организаций – государственных и муниципальных некоммерческих организаций. Эти хозяйствующие субъекты должны вытеснить учреждения как организационно-правовую форму, и финансирование нынешних государственных и муниципальных учреждений станет нормативным: эти организации также будут платить налог на добавленную стоимость. Вступление закона в силу создаст равные условия доступа к бюджетному финансированию. Отказ от практики сметного финансирования повысит конкурентоспособность таких организаций и послужит созданию рынка социальных услуг.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Подготовка и проведение семинара по внедрению конкурсного механизма муниципального заказа на социальное обслуживание, который был организован экспертами Института экономики города, заняли 8 часов, разработка технического задания и извещения о конкурсе – порядка 40 часов, проведение конкурса малых грантов - один месяц.
Основные временные затраты администрации города Магадана на руководство и координацию всего конкурсного процесса, подготовку и организацию конкурса составили четыре месяца.
9. Полученные результаты
В результате внедрения конкурсного механизма муниципального заказа на социальное обслуживание в городе Магадане начала действовать совершенно новая система отношений как между муниципалитетом и некоммерческими организациями, так и внутри самой системы социальной защиты населения города Магадана. Между муниципалитетом и муниципальными учреждениями теперь устанавливались договорные отношения. Была выполнена основная задача, поставленная городской администрацией, - отработка модели, позволяющей наиболее эффективно использовать бюджетные средства для решения социальных проблем и получать более качественную услугу от поставщика услуг.
Кроме того, к числу важных результатов можно отнести активизацию деятельности некоммерческого сектора (хотя и незначительную ввиду общей неразвитости данного сектора), который увидел новую сферу приложения своих сил, обеспеченную спросом и финансовыми ресурсами муниципалитета. Проект способствовал формированию конструктивного отношения муниципалитета к роли НКО, а также изменению статуса некоммерческих организаций. Из просителей НКО превращаются в партнеров, которые порой могут выполнять услуги более эффективно, качественно и с меньшими финансовыми затратами, чем государственные/муниципальные учреждения или организации.
10. Принятые нормативно-правовые документы
С целью внедрения данного стандарта мэром г. Магадана было принято постановление № 2627 от 24 октября 2002 г. «О проведении конкурса муниципального заказа на реализацию программы социально-трудовой реабилитации подростков группы риска трудоспособного возраста».
Этим же постановлением было утверждено извещение о муниципальном заказе на реализацию программы социально-трудовой реабилитации подростков группы риска трудоспособного возраста, а также состав и функции конкурсной комиссии по выбору исполнителя программы.
11. Контактная информация
Администрация г. Магадана. 685000, Россия, г. Магадан, пл. Горького, 1.
Заместитель мэра г. Магадана Казетов Юрий Михайлович.
Тел.: (413-22) 206-62, 2-54-93; факс (413-22) 2-49-40;
е-mail: admin@cityadm.magadan.ru
