2.2.2. Проведение мониторинга финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий
Перспективный уровень
1. Описание стандарта
Целью перехода к данной практике является увеличение поступлений доходов в местный бюджет за счет повышения эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями.
Муниципальные унитарные предприятия, осуществляющие свою деятельность на праве хозяйственного ведения, не имеют права собственности на закрепленное за ними собственником (муниципалитетом) имущество. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации собственник имущества унитарного предприятия обладает значительными полномочиями по управлению данным унитарным предприятием. В частности, собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия.
На практике местные администрации не в полной мере пользуются своими правами, не осуществляют надлежащий контроль за эффективностью управления унитарными предприятиями, за сохранностью имущества и использованием его по назначению.
Недостаточная эффективность деятельности унитарных предприятий приводит к недополучению доходов в местный бюджет.
Для повышения эффективности управления муниципальными унитарными предприятиями, своевременного выявления негативных процессов, их оценки, предупреждения и устранения последствий должно проводиться регулярное наблюдение за финансово-хозяйственной деятельностью унитарных предприятий.
Для проведения мониторинга органам местного самоуправления необходимо:
• закрепить нормативно-правовым актом положение о проведении мониторинга финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, регламентирующее методические основы, порядок и условия предоставления унитарными предприятиями финансовой отчетности и другой необходимой информации для целей мониторинга;
• разработать и внедрить систему индикаторов, позволяющих оценивать эффективность финансового менеджмента, тарифной политики, использования муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, реализации поставленных целей и задач.
2. Муниципальное образование
Город Арзамас (Нижегородская область)
3. Исходная ситуация
На 1 марта 2003 года в Арзамасе насчитывалось 32 муниципальных унитарных предприятия и 70 муниципальных учреждений. Однако их деятельность не всегда отвечала интересам города.
Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ от 14 ноября 2002 года утвержден ограниченный перечень случаев создания государственного или муниципального предприятия. Одним из условий создания муниципального унитарного предприятия (МУП) является необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач. Подпадают ли под это условие такие направления деятельности, как торговля, общественное питание, сфера отдыха и развлечений, в законе не говорится, но, учитывая дух закона, предприятия в данных сферах не должны учреждаться муниципалитетами, а существующие предприятия должны быть приватизированы.
В Арзамасе первый этап приватизации был завершен не полностью. В результате на сегодняшний день в городе существует около десятка торговых муниципальных предприятий и два муниципальных рынка.
Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных с точки зрения администрации муниципального образования свойств. Например, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство муниципальных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.
Организационно-правовая форма ряда унитарных предприятий, созданных до вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, действующим законодательством (Гражданским кодексом) не предусмотрена. Как недостаточную можно охарактеризовать нормативно-правовую базу, определяющую цели и задачи создания унитарных предприятий, а также порядок их функционирования.
В результате руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляли финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимали решения о направлениях использования прибыли. Руководители муниципальных предприятий не были обязаны согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).
Порядок взаимодействия различных структурных подразделений местной администрации между собой при осуществлении полномочий собственника в отношении имущества унитарных предприятий не был должным образом регламентирован.
Для унитарных предприятий не было предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Следовательно, контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью был существенно затруднен.
Отсутствовал полный реестр унитарных предприятий, содержащий информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.
Росло количество неплатежеспособных унитарных предприятий, что во многом спровоцировано отсутствием должного управления со стороны администрации города.
Отсутствовала практика получения собственником части прибыли унитарного предприятия.
В отраслевых департаментах, имеющих подведомственные учреждения, не был организован учет объектов недвижимого имущества, закрепленных за этими учреждениями, также не проводились мероприятия по повышению эффективности использования зданий и сооружений.
В городе не было правоустанавливающих документов, определяющих принадлежность муниципальной собственности. Фактически никто не знал, что именно принадлежит тому или иному предприятию.
Анализ данных, полученных в результате инвентаризации имущества, закрепленного за учреждениями, показал, что значительная его часть используется в коммерческих целях (в том числе путем передачи в аренду). При этом доходы от использования муниципального имущества не перечисляются и не учитываются в муниципальном бюджете.
С большинством руководителей унитарных предприятий контракты не были заключены, а имеющиеся не предусматривали ответственности руководителей за результаты деятельности. Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, и сейчас создает значительные трудности для применения к ним мер наказания либо поощрения в зависимости от результатов деятельности предприятия.
На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий в отсутствие действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводили к:
• переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в «фирмы-спутники», создаваемые с целью изменить направления финансовых потоков, в результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседает именно в этих фирмах;
• заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия, что приводило к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев – к хищениям муниципального имущества;
• отсутствию у органов местного самоуправления актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях;
• невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей.
До недавнего времени официальная заработная плата руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений составляла 3 - 3,5 тыс. руб. в месяц.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Отметим, что реализация данного стандарта не может происходить в отрыве от мероприятий по повышению эффективности управления муниципальным имуществом в целом. Мероприятия по усилению контроля за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями являются только одной из сторон реформы имущественных отношений в г. Арзамасе, в рамках которой было сделано следующее.
Все имущество перевели в муниципальную казну. Муниципальная казна освобождена от уплаты налога на имущество, половина которого зачисляется в региональный бюджет, МУПы арендуют имущество у муниципальной казны. На праве хозяйственного ведения имущество за муниципальными предприятиями не закрепляется.
Зарплата директоров муниципальных унитарных предприятий была повышена до 6 – 7 тыс. руб.
Всех руководителей МУПов обязали заключить трудовой договор по новой форме. В соответствии с ранее действовавшим трудовым кодексом заключение договора с руководителем МУПа было необязательным.
Разработан программный продукт «Реестр муниципальной собственности г. Арзамаса», в рамках которого ведется реестр муниципальных унитарных предприятий и учреждений.
Фактически были возрождены приватизационные процессы в городе. С 2002 года было принято неофициальное правило о ежемесячном проведении аукционов по продаже прав аренды и продаже в собственность муниципальных объектов.
Комитетом имущественных отношений был разработан ряд нормативных актов:
1). «Положение об Отделе контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий (муниципальных учреждений)»;
2). «О Концепции управления муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями».
Концепция определяет основные цели, задачи и принципы политики администрации города Арзамаса в сфере управления муниципальным сектором экономики и состоит из следующих разделов:
• Унитарные предприятия;
• Учреждения;
• Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями;
• Механизм управления унитарными предприятиями и учреждениями;
• Контроль эффективности управления унитарными предприятиями и учреждениями.
3. «О мерах по повышению эффективности использования муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями».
Данным документом утверждается форма ежегодно принимаемой и утверждаемой «Программы деятельности муниципальных унитарных предприятий».
В соответствии с этим постановлением руководитель муниципального унитарного предприятия ежегодно до 1 августа должен предоставлять в Комитет имущественных отношений проект программы деятельности предприятия на следующий год. Вместе с проектом программы предоставляется технико-экономическое обоснование планируемых мероприятий. По итогам финансового года муниципальное унитарное предприятие должно перечислить в городской бюджет часть чистой прибыли.
Программа деятельности муниципального унитарного предприятия имеет преимущественно табличную форму и содержит следующие разделы:
• Сведения о предприятии;
• Сведения о руководителе предприятия;
• Краткая характеристика хода реализации программы деятельности предприятия в предыдущем году и в первом полугодии текущего года;
• Мероприятия по развитию предприятия (снабжение, сбыт, производство, финансы, инвестиции);
• Бюджет предприятия на планируемый период (финансовое обеспечение программы);
• Показатели деятельности предприятия на планируемый период (выручка, чистая прибыль (убыток), основные средства, среднесписочная численность и т.д.).
С целью единообразного заполнения форм «Программы деятельности муниципальных унитарных предприятий» данным документом утверждаются «Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в местный бюджет части прибыли муниципальных унитарных предприятий».
4. «О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью в городе Арзамасе».
Данным распоряжением утверждаются:
• «Порядок утверждения (согласования) уставов муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений и организаций, учета уставов муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений, контрактов с их руководителями и сведений из уставов и контрактов»;
• В качестве приложения утверждается примерная форма приказа «Об утверждении (согласовании) Устава муниципального унитарного предприятия (муниципального учреждения)»;
• «Порядок учета уставов муниципальных унитарных предприятий (муниципальных учреждений), контрактов с их руководителями и сведений из уставов и контрактов в системе учета муниципального имущества и ведения реестра муниципального имущества».
В качестве приложений утверждается «Перечень наименований сведений, включаемых в реестр муниципального имущества из уставов муниципальных унитарных предприятий (муниципальных учреждений)», а также «Перечень наименований сведений, включаемых в реестр муниципального имущества из контрактов с руководителями муниципальных унитарных предприятий (муниципальных учреждений)».
5. «Об утверждении порядка аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений».
В соответствии с данным документом в форму трудового договора с руководителем муниципального унитарного предприятия (утвержденного постановлением мэра) внесены следующие основания для расторжения трудового договора:
• невыполнение по вине руководителя муниципального унитарного предприятия утвержденных в установленном порядке показателей экономической эффективности деятельности унитарного предприятия на финансовый год;
• необеспечение проведения в установленном порядке аудиторских проверок муниципального унитарного предприятия;
• невыполнение решений администрации и Комитета имущественных отношений г. Арзамаса;
• совершение сделок с имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального унитарного предприятия, с нарушением требований законодательства и определенной уставом муниципального унитарного предприятия специальной правоспособности предприятия;
• наличие по вине руководителя муниципального унитарного предприятия более чем трехмесячной задолженности по заработной плате.
6. «Об утверждении порядка отчетности руководителей муниципальных унитарных предприятий».
В соответствии с законодательством Российской Федерации руководитель муниципального унитарного предприятия должен отчитываться о деятельности предприятия в порядке и в сроки, установленные собственником имущества унитарного предприятия. Поэтому в постановлении говорится, в частности, о том, что руководитель МУП должен ежеквартально предоставлять в Комитет имущественных отношений отчет по разработанной форме.
В качестве приложений утверждена типовая форма отчета руководителя МУП.
В отчет должны быть включены следующие данные:
• общие сведения о предприятия и руководителе предприятия;
• данные о прибыли (убытках), кредиторской и дебиторской задолженности;
• показатели рентабельности, ликвидности, финансовой устойчивости, деловой активности;
• данные о стоимости чистых активов предприятия, основных средств;
• данные об уровне взаимозачетов.
Также утверждены методические указания по заполнению данных форм отчетности.
7. «Об утверждении инструкции о порядке списания основных средств муниципальной собственности».
В настоящее время порядок учета и списания основных средств регламентируют более десятка нормативно-правовых актов, начиная с Гражданского кодекса и заканчивая приказами Минфина России и постановлениями Госкомстата России, что значительно усложняет работу. Разработанное положение четко определяет процедуру списания основных средств, относящихся к муниципальной собственности.
Инструкция о порядке списания основанных средств муниципальной собственности содержит следующие разделы:
• Общие положения;
• Нормативная документация;
• Требования к документам;
• Досрочное списание;
• Получение разрешения на списание имущества;
• Ликвидация;
• Заключительные положения.
8. «О проведении аудиторских проверок по заказу (поручению) администрации города Арзамаса».
В соответствии с данным постановлением является обязательным проведение аудиторских проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности МУП.
Предлагается порядок проведения конкурса с целью отбора уполномоченных аудиторских организаций. В качестве приложения утверждается «Положение о порядке проведения конкурсов среди аудиторских фирм и аудиторов на проведение ежегодного аудита по заказу (поручению) администрации города Арзамаса».
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
В целях усиления контроля за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями в составе Комитета имущественных отношений администрации г. Арзамаса создается отдел контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий (муниципальных учреждений) со штатной численностью 4 человека (при этом численность населения г. Арзамаса составляет 110 тыс. человек). Основная задача отдела – обеспечить выполнение нормативных актов, приводящихся в пункте 4.
Отметим, что для обеспечения выполнения положения «О проведении аудиторских проверок по заказу (поручению) администрации города Арзамаса» необходимо привлекать сторонние организации. Поэтому рассмотрим организацию процедуры проведения аудиторских проверок муниципальных унитарных предприятий и учреждений более подробно.
В Арзамасе, как и во многих городах, рынок консалтинговых и аудиторских услуг не развит. На 01.04.2003 г. в городе работало 3 аудиторских фирмы.
Не секрет, что, несмотря на существующие стандарты и лицензирование аудиторской деятельности, качество работы аудиторских фирм не отличается стабильностью. В связи с этим с целью проверки отчетности предприятий целесообразно привлекать аудиторские фирмы из других городов. В частности, объявления о проведении конкурса по выбору уполномоченных аудиторских компаний будут размещаться в центральных газетах Нижегородской области.
Отбор уполномоченных аудиторских компаний производится в соответствии с распоряжением мэра г. Арзамаса «О проведении аудиторских проверок по заказу (поручению) администрации города Арзамаса».
После проведения конкурсного отбора уполномоченных аудиторских компаний выпускается приказ председателя Комитета имущественных отношений о проведении аудиторской проверки конкретного муниципального унитарного предприятия или учреждения.
Проект договора о проведении проверки подготавливается Комитетом имущественных отношений. Таким образом, комитет готовит перечень вопросов аудиторской компании независимо от того, за чей счет проводится аудиторская проверка. Если проверка осуществляется за счет средств бюджета, заказчиком по договору является Комитет имущественных отношений. Если проверка осуществляется за счет средств предприятия, заказчиком является предприятие. В последнем случае третей стороной договора должен являться Комитет имущественных отношений.
В договоре оговаривается, что в состав аудиторской комиссии включается сотрудник комитета, который должен присутствовать на всех проверках.
В соответствии с договором аудиторский отчет сначала предоставляется в Комитет имущественных отношений и только через 1 - 2 дня после этого предоставляется предприятию либо учреждению, в котором проходила проверка.
Все финансово-экономические показатели должны заноситься в программу «Реестр муниципальной собственности» (см. выше).
За счет средств бюджета будет проводиться проверка не всех МУПов или учреждений. По мнению администрации, за счет средств бюджета имеет смысл проводить только проверку убыточных МУПов и учреждений либо учреждений, которые «сидят на смете». Проверка остальных МУПов должна проводиться за счет самих предприятий.
Проведение полного аудита предприятия было бы слишком дорогим мероприятием для городского бюджета, в связи с этим, в зависимости от возможностей источника финансирования, можно ограничить перечень вопросов проверки следующими элементами: прибыль, движение основных средств, фонд заработной платы, тарифная политика.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Задание руководителю Комитета имущественных отношений «привести в порядок управление муниципальным имуществом и увеличить поступления в бюджет от его использования» было четко сформулировано мэром города.
Председатель Комитета имущественных отношений до работы на муниципальной службе имел положительный опыт создания бизнес-структур, служил в ВС Российской Федерации.
Штат Комитета имущественных отношений фактически был сформирован заново. Набор в штат комитета проводился на конкурсной основе, информация об этом была размещена в местных средствах массовой информации. Благодаря тому, что руководство администрации смогло обеспечить конкурентоспособный уровень оплаты труда сотрудников, конкурс составил порядка 10 человек на место.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Решение о приватизации МУПа, как правило, – это политическое решение, принимаемое мэром и поддерживаемое только Комитетом имущественных отношений и Департаментом финансов.
Необходимо обратить особое внимание на схему взаимоотношений между МУПами и отраслевыми органами администрации. В соответствии с принятыми документами директора МУПа назначает руководитель отраслевого департамента администрации. Назначение согласовывается с председателем Комитета имущественных отношений. Повсеместно отраслевые департаменты заинтересованы в сохранении муниципальных унитарных предприятий и учреждений, несмотря на их убыточность. Поэтому отраслевые органы зачастую не заинтересованы в проведении каких-либо проверок и могут затягивать согласование проектов вышеприведенных нормативных актов.
Заполнение документов (планы и отчеты о деятельности предприятий) будет возложено на заместителей директоров муниципальных предприятий и учреждений и главных бухгалтеров. Учитывая, в общем, низкий уровень квалификации бухгалтерских работников муниципальных унитарных предприятий, необходимо проводить обучающие семинары.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
Создание отдела контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий и учреждений будет стоить городскому бюджету порядка 400 - 500 тыс. руб. в год.
По предварительным расчетам расходы на проведение проверки муниципальных унитарных предприятий и учреждений из бюджета составят от 150 до 700 тыс. руб. в год.
Для справки: бюджет Арзамаса по расходам на 2003 год 530 млн. руб. Среднедушевая бюджетная обеспеченность – 4,8 тыс. руб. в год.
9. Полученные результаты
Разработана нормативно-правовая база, утверждающая порядок и содержание периодической отчетности муниципальных унитарных предприятий и учреждений перед администрацией, а также порядок проведения проверок муниципальных унитарных предприятий и учреждений.
В результате изменения подхода администрации к управлению собственностью возросла ответственность руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений за результаты своего труда.
10. Принятые нормативно-правовые документы
В рамках реализации стандарта были разработаны следующие проекты нормативно-правовых актов (распоряжений мэра города):
• «Положение об Отделе контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий (муниципальных учреждений)»;
• «О Концепции управления муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями»;
• «О мерах по повышению эффективности использования муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальными унитарными предприятиями»;
• «О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью в городе Арзамасе»;
• «Об утверждении порядка аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений»;
• «Об утверждении порядка отчетности руководителей муниципальных унитарных предприятий»;
• «Об утверждении инструкции о порядке списания основных средств муниципальной собственности»;
• «О проведении аудиторских проверок по заказу (поручению) администрации города Арзамаса».
11. Контактная информация
Комитет имущественных отношений администрации г. Арзамаса. 607224, г. Арзамас, ул. Советская, д.10.
Тел.: (83147) 4-39-34.
Заместитель мэра, председатель Комитета имущественных отношений Кинёв Александр Юрьевич.
Тел.: (83147) 3-39-34, 3-50-98.
Начальник общего отдела Комитета имущественных отношений Кудрявцев Владимир Юрьевич.
Тел.: (83147) 3-56-88.
Главный специалист Комитета имущественных отношений Николаев Артем Владимирович.
Тел.: (83147) 4-04-02.
