5.1.1. Градостроительное зонирование – подготовка Правил землепользования и застройки
Базовый уровень
1. Описание стандарта
Градостроительное зонирование территории города – это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Градостроительное зонирование действует как механизм реализации планов экономического и градостроительного развития, намерений местного сообщества по созданию благоприятной среды проживания.
В основе градостроительного зонирования лежит разделение городской территории на определенное число зон. Для каждой зоны устанавливаются градостроительные регламенты. Такими регламентами могут быть:
• виды разрешенного использования объектов недвижимости (владельцы вправе избирать приемлемые для них виды использования, а также менять их в зависимости от конъюнктуры рынка; в специально оговариваемых случаях для этого требуется соблюдение определенных условий и согласования по критериям непричинения ущерба сопряженным владениям);
• предельные (минимальные и/или максимальные) показатели площади и линейных размеров (по ширине и длине) земельных участков;
• предельные параметры разрешенного строительства на земельных участках (например, отступы построек от границ земельных участков, показатели высоты или этажности построек, процента застройки участков и др.).
Градостроительный регламент установленный для конкретной зоны адресован каждому участку, расположенному в этой зоне, независимо от субъекта собственности на участок.
Градостроительное зонирование осуществляется органами местного самоуправления, а его результаты оформляются в виде местного нормативного правового акта — «Правил землепользования и застройки». Эти акты принимаются представительными органами местной власти, имеют обязательную юридическую силу в границах муниципального образования и подлежат исполнению всеми субъектами, осуществляющими изменения объектов недвижимости или причастными к этому процессу, — административными органами надзора и контроля, собственниками и пользователями (арендаторами) недвижимости (в том числе федерального уровня или уровня субъекта Российской Федерации), инвесторами, застройщиками, подрядчиками. Правила являются основанием для разрешения споров в судебном порядке.
«Правила землепользования и застройки» содержат текстовую и картографическую части. Текст включает юридические нормы и процедуры, связанные с использованием существующих объектов недвижимости, подготовкой и осуществлением строительных изменений на земельных участках. В состав картографической части входит карта градостроительного зонирования городской территории, а также приписанные к карте градостроительные регламенты использования и строительного изменения недвижимости в границах выделенных зон. Это существенно отличает Правила от традиционных нормативных актов, в которых «правовую нагрузку» несет только текст. В данном случае карта имеет непосредственный правовой статус. Есть различия и в сравнении с традиционной градостроительной документацией. В последней, нет юридическим языком представленных регламентов и процедур, адресованных любому гражданину (который далеко не всегда является специалистом строительного профиля, способным разбираться в документации, адресованной профессионалам).
Градостроительное зонирование «работает» на рынок и в условиях рынка недвижимости, т.е. в ситуации, когда целевые установки городских органов власти и методы реализации их планов должны кардинальным образом измениться. Логика этих установок теперь выглядит существенно иначе, чем прежде:
• местная власть не имеет достаточных централизованных финансовых ресурсов для обеспечения нужд городского развития, строительства и эксплуатации разнообразных объектов. Большую часть строительства и эксплуатационных расходов по жизнеобеспечению города выполняют частные субъекты рынка, физические и юридические лица, которые при этом преследуют собственные цели;
• местная власть не может претендовать на неограниченное владение всей недвижимостью в пределах города, поскольку нет финансовых возможностей ее содержания; она может только выделить минимально необходимый набор объектов, жизненно важных для устойчивого функционирования города как целостной системы и закрепить их как сферу своей прямой ответственности; одновременно, ограничивая сферу своей прямой ответственности, город должен посредством косвенных методов регулировать деятельность всех иных субъектов градостроительной деятельности;
• использование инициативы и средств частного сектора для решения важных задач градостроительного развития в интересах городского сообщества возможно при ориентации на систему партнерства между городскими властями и частными лицами — владельцами недвижимости и потенциальными инвесторами.
Подобная система предполагает создание местной властью, с одной стороны, благоприятных условий, которые бы стимулировали частных субъектов приобретать и обустраивать недвижимость, гарантировали соблюдение их интересов, а с другой стороны, побуждали бы их осуществлять свои проекты и поддерживать недвижимости таким образом, чтобы это было выгодно всему городскому сообществу в соответствии с утвержденными программными документами. При этом город должен выработать, поддерживать и сохранять за собой механизмы косвенного, но эффективного воздействия на частный сектор городской экономики.
2. Муниципальное образование
Город Хабаровск (Хабаровский край)
3. Исходная ситуация
Исходная ситуация в области градорегулирования в городе была, в целом, типичной для городов Росси того периода, а для большинства, подобная ситуация остается типичной и по сей день. Именно поэтому о проблемах можно говорить в настоящем времени. Наиболее наглядными признаками неблагополучия ситуации можно считать те, которые свидетельствуют о препятствиях к привлечению инвестиций в недвижимость:
1. Чрезмерная продолжительность, трудоемкость и негарантированность для инвесторов процесса подготовки, так называемой, исходно-разрешительной документации – 40-60% времени от всего инвестиционно-строительного цикла. Длительность подготовки исходно-разрешительной документации для застройки, например, жилого квартала может достигать в отдельных случаях 700 дней. При этом стоимость подготовки этой разрешительной документации (куда не входит разработка проектной документации) доходит до 10% всех инвестиционных затрат, что является чрезмерно завышенным показателем. Выплаты в значительной их части идут на оплату услуг чиновников.
2. В согласованиях принимают участие более 40 различных инстанций. При этом инвестору приходится совершать многократные обращения в одни и те же инстанции. Общее количество подписей, которые необходимо собрать инвестору иногда значительно превышает 100.
3. За весь инвестиционно-строительный цикл инвестору приходится совершать более 70 только официально назначенных выплат за услуги различных организаций. Примерно половина указанных выплат приходится на оплату дублирующих действий и услуг.
4. По причине отсутствия информации о разрешенном использовании земельных участков в различных частях города значительная часть заявок инвесторов на выделение земельных участков для строительство не согласовывается (в некоторых городах, например, этот показатель доходит до 50-70%). Другими словами, даже при наличии спроса не обеспечено предложение земли для строительства.
5. До 80% мелких и средних инвесторов, которые хотели бы и могли бы участвовать в строительстве, просто «выдавливаются» с рынка строительства. Выживают только те, кто непосредственно и плотно связан с административными структурами, с чиновниками.
Все эти признаки неблагополучия свидетельствуют о более кардинальном пороке - неадекватности системы градорегулирования требованиям рынка недвижимости – проявляющимся, как в рамках конкретного города, так и всей системы в целом. Эта неадекватность проявляется в следующем.
1. Отсутствует публично предъявляемая и юридически значимая для инвесторов информация о разрешенном использовании и параметрах строительства недвижимости;
2. Имеет место перевернутость процесса предоставления прав на земельные участки для строительства. Инвестор может претендовать на получение прав долгосрочного владения земельным участком (в форме долгосрочной аренды или собственности) не в начале инвестиционно-строительного процесса, а только в его конце. При таком положении невозможно развивать систему ипотечного кредитования строительства под залог земельных участков, расширяя тем самым количество участников инвестиционного процесса и его масштабы;
3. Наблюдается забюрократизированность «разрешительного процесса», переплетение функций и полномочий различных органов, участвующих в подготовке, согласованиях и проведении экспертизы соответствующей документации;
4. Отсутствует или искажена связь между документацией о разрешенном использовании недвижимости и картами оценки земли для целей налогообложения. Последние должны были бы воспроизводить оценку, основанную на возможности наилучшего использования земельных участков в различных местах города. Но этого не происходит. Такая ситуация, усугубляемая неадекватной системой налогообложения, блокирует процесс роста доходности недвижимости, перебазирования (под налоговым прессом) непрофильных производств и более эффективного использования освобождающихся ценных городских земель.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Прежде всего, необходимо уяснить организационные особенности работы по введению градостроительного зонирования, в частности, отличия этой работы от привычных схем разработки градостроительной документации.
Проект градостроительного зонирования в Хабаровске был начат в конце 1998 г. Еще до начала проекта был проведен информационно-методический семинар для работников администрации, специалистов и общественности города, где обсуждалась необходимость введения градостроительного зонирования и его особенности применительно к российским и региональным условиям. По итогам семинара было принято постановление мэра города о создании комиссии по введению градостроительного зонирования. В ее состав вошли руководители основных административных подразделений города — управления архитектуры, департамента муниципальной собственности, земельного комитета, юридического отдела, комитета по охране окружающей среды, иных подразделений. Создание комиссии явилось первым этапом подготовки местного нормативного правового акта - Правила землепользования и застройки.
План работ, рассчитанных на немногим более года, был разбит на шесть основных этапов.
4.1. Создание Комиссии и рабочей группы для подготовки проекта местного нормативного правового акта — «Правил землепользования и застройки»
Предлагается создание под руководством главы администрации города Комиссии по подготовке документов градостроительного зонирования. В состав Комиссии должны войти руководители основных структурных подразделений администрации города, а также области (по согласованию). Комиссия создаётся постановлением главы администрации города. В этом же постановлении определяется состав комиссии по обеспечению разработки документов градостроительного зонирования в городе.
Необходимо подготовить техническое задание на разработку местного нормативного правового акта «Правила землепользования и застройки», которое будет включать подробный план выполнения работ по подготовке правил землепользования и застройки в городе. А также создать рабочую группу (местный творческий коллектив), которая будет непосредственно выполнять план работ, утвержденный в составе технического задания.
4.2. Разработка концепции «Правил землепользования и застройки»
По существу, речь идет о разработке оргпроекта местного нормативного акта. Этот этап включает проведение необходимых аналитических работ (по состоянию экономики города, процедур и правовой обоснованности действующей системы регулирования, планировочного развития города и др.) и на их основе подготовку нескольких ключевых решений, которые должны лечь в основу Правил. Данный этап завершается публичным представлением и согласованием концепции с администрацией города.
4.3. Подготовка 1-й редакции проекта Правил
На основании согласованной концепции далее осуществляется разработка первого варианта Правил с полным комплектом входящих в их состав материалов (тексты процедурных норм, карта градостроительного зонирования, описание градостроительных регламентов).
4.4. Согласование Правил
Первая редакция документа рассматривается всеми подразделениями администрации города и субъекта Российской Федерации, в котором город расположен, заинтересованными организациями, специалистами, которые предлагают свои дополнения и изменения в представленный проект документа. На этом этапе готовится и затем постоянно ведется сводная таблица учета поступивших замечаний и предложений с представлением в этой таблице комментариев, пояснений, дополнительных информационных материалов. После разбора предложений и их согласования готовится 2-я редакция проекта документа, исправленного и дополненного по принятым замечаниям и предложениям и направляется главе муниципального образования.
4.5. Проведение публичных слушаний
Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту.
Публичное обсуждение второй редакции правил с общественностью города проводятся комиссией с привлечением депутатов местного представительного органа власти, представителями бизнеса, различными специалистами. После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний. Практика о публичных слушаниях по вопросам градорегулирования представлена в разделе (5.1.3)
По результатам публичных слушаний готовится окончательная, 3-я редакция документа.
4.6. Внесение Правил в представительный орган местного самоуправления и принятие местного нормативного правового акта
Окончательная редакция Правил представляется администрации города и далее, после соответствующего постановления, вносится в городскую думу для рассмотрения и принятия.
Главная особенность работы подобного типа состоит в максимальной вовлеченности всех административных подразделений, заинтересованных специалистов, открытости для общественных организаций и рядовых граждан.
По завершении первого этапа (апрель 1999 г.) в Хабаровске был проведен семинар, где присутствовали более 100 человек, которым была представлена концепция градостроительного зонирования города. По итогам семинара и поступившим предложениям материалы концепции корректировались и дополнялись. Мэром города было выпущено постановление о согласовании концепции и использовании ее материалов как основания для разработки 1-й редакции Правил застройки. По итогам первого этапа работы была подготовлена книга, где на примере Хабаровска описываются методические аспекты подготовки концепции градостроительного зонирования города.
Одним из самых важных этапов стал этап подготовки 1-й редакции Правил, содержащих три части:
• тексты базовых процедурных норм, основанных на принципах градостроительного зонирования;
• картографические документы и градостроительные регламенты для всех территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования;
• изложение и извлечения из нормативных правовых актов, содержащих дополнительные нормы регулирования землепользования и застройки.
В числе последних были включены специально подготовленные в рамках проекта акты и документы: положение о комиссии по застройке и землепользованию, положение о проведении торгов (аукционов, конкурсов), о продаже земельных участков или права их аренды, форма примерного договора на проведение подготовительных работ по формированию земельных участков как объектов недвижимости, форма примерного договора долгосрочной аренды земельного участка, форма прилагаемого к договору аренды плана земельного участка с описанием градостроительных регламентов его разрешенного использования. В начале декабря 1999 г. 1-я редакция Правил была представлена на «круглом столе», который провел мэр города. В необходимом количестве экземпляров Правила были направлены во все основные подразделения администрации города и края. Специальным постановлением мэра города определено, что замечания и предложения представляются в течение трех недель и используются для последующей отработки 2-й редакции Правил.
В рабочую группу направили свои замечания 35 организаций, всего поступило около 400 замечаний и предложений. Все они были внимательно изучены, и на каждое были подготовлены комментарии. Сводная таблица комментариев была направлена во все организации, сформулировавшие свою позицию по отношению к проекту Правил. Анализ замечаний и предложений проводился на четвертом этапе работы. Его итогом стала откорректированная 2-я редакция проекта Правил.
Таким образом, в течение одного года для города Хабаровска был подготовлен основанный на градостроительном зонировании проект местного нормативного акта — «Правила землепользования и застройки». Опыт других городов показывает, что это именно тот срок, который при условии хорошо спланированной, энергичной работы местных специалистов и консультантов необходим для подготовки проекта документа.
Далее следовал пятый этап работы, когда в процесс обсуждения и согласования Правил включились широкие круги заинтересованных организаций, общественности, рядовых граждан. Это особый этап. Он также требует продуманной организации по специальному плану, который, в частности, должен включать работу с согласующими инстанциями, проведение публичных и депутатских слушаний, а также публицистических акций через средства массовой информации — газеты, радио, телевидение. На этом этапе совместно с управлением архитектуры и градостроительства администрации города была подготовлена книга. Ее цель состоит в том, чтобы предоставить всем заинтересованным читателям:
• исходные представления о градостроительном зонировании и подготовить их к изучению прилагаемого проекта «Правил землепользования и застройки в городе Хабаровске»;
• возможность непосредственного участия в подготовке заключительной редакции нормативного акта посредством направления соответствующих предложений о внесении дополнений и изменений в проект Правил; чтобы заинтересованные лица могли направлять свои предложения на имя главного архитектора города Хабаровска, председателя комиссии по введению градостроительного зонирования.
• издание ориентировано также на то, чтобы читатели в других городах России имели возможность оценить опыт Хабаровска и применить его при подготовке Правил землепользования и застройки для своих городов.
В этом состоит особенность такого рода Правил, которые, являясь результатом совместной деятельности большого количества специалистов и горожан, после утверждения Городской думой будут в итоге опубликованы массовым тиражом и станут доступными не только административным работникам (которые при отсутствии такого акта зачастую действуют произвольно, по собственному усмотрению, формально опираясь на неопубликованную, секретную и неопределенную в правовом отношении градостроительную документацию), но и всем гражданам и заинтересованным лицам, а также судам, определяя четкий порядок деятельности по обустройству и развитию города.
По итогам публичных слушаний и всех дискуссий в рамках пятого этапа была подготовлена окончательная 3-я редакция Правил землепользования и застройки, которая летом 2002 года была представлена Городской думе и принята последней в качестве местного нормативного правового акта – «Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске».
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
В подготовке проекта местного нормативного правового акта — Правил землепользования и застройки в городе Хабаровске приняли участие более 60 человек, среди них:
От Фонда «Институт экономики города»:
• На разных этапах в работе принимали участие от 3 до 5 специалистов.
От администрации города Хабаровска:
• Начальник Управления архитектуры и градостроительства, председатель комиссии по введению градостроительного зонирования в городе Хабаровске;
• Заместитель мэра Хабаровска, директор департамента муниципальной собственности;
• Председатель Комитета по земельным ресурсам и землеустройству.
От рабочей группы по градостроительному зонированию:
• Заместитель начальника Управления по архитектуре и градостроительству, руководитель рабочей группы по градостроительному зонированию;
• Заместитель начальника Управления по архитектуре и градостроительству;
• Начальник отдела планировки и застройки;
• Два главных специалиста отдела планировки и застройки;
• Начальник отдела предоставления земельных участков;
• Архитектор отдела кадастра, секретарь-координатор рабочей группы по градостроительному зонированию;
• Начальник Городской инспекции архитектурно-строительного надзора;
• Начальник Управления доходов департамента муниципальной собственности;
• Начальник отдела аренды земельных участков;
• Юрист департамента муниципальной собственности;
• Заместитель начальника юридического отдела;
• Представители отдела генпланов «Хабаровскгражданпроекта»;
• Представители НПЦ по охране и использованию памятников истории и культуры Хабаровского края;
Функциональные обязанности местного коллектива и сторонних консультантов были определены в соответствии с ниже приведенной таблицей.
Функции внешнего консультанта и местного коллектива в выполнении работ по подготовке правил землепользования и застройки в городе.
Этапы, направления, содержание работ.
Промежуточные и конечные результаты.
Участие в работах
Внешний консультант Местный временный творч. кол-ив
(раб.группа)
1-й этап. Предварительный
1. Проведение рабочих совещаний с целью административного обеспечения работы (корректировка прежних распоряжений о создании рабочей группы и т.д.)
2. Подготовка и предоставление разработчику нормативно-правовой базы города и области, а также информации о наличии и правовом статусе градостроительной документации
3. Подготовка и проведение начального семинара (с участием представителей всех служб города, общественности) по проблемам градостроительного зонирования и методам его выполнения. Подготовка и принятие нормативного правового акта об организации работ по введению градостроительного зонирования, образование рабочей группы в составе администрации города. Принятие плана работ, закрепление конкретных заданий, сроков их выполнения. Представление методических рекомендаций и информационных материалов
Подготовка исходных данных и их анализ
4. Подготовка исходных картографических и иных материалов и документов:
Сбор и изготовление исходных картографических материалов, фиксирующих существующую ситуацию и динамику изменений за предшествующий период:
- сводная схема существующего землепользования (с выделением границ основных землепользований, составлением списка основных землепользователей, указанием видов прав на землю, назначения земель),
- схемы ограничений землепользования по требованиям экологии, охраны памятников истории и проч.,
- схемы сетей и объектов инженерно-технического обеспечения,
- схема транспорта,
- схемы локализации различных типов объектов (жилья с дифференциацией по типам, объектов обслуживания, производственных и иных объектов),
- схема динамики выделения земельных участков и строительных преобразований за последние 4-5 лет
5. Подготовка аналитических материалов (оценка сложившейся ситуации)
5.1. Анализ изменений в использовании территории города
5.2. Анализ ранее разработанной и утвержденной градостроительной документации (с позиций ее реалистичности и применимости в изменившихся социально-экономических условиях)
5.3. Комплексная градостроительная оценка территории в составе:
- оценка планировочной ситуации (состояние жилого фонда, плотность застройки, внутренние территориальные резервы, обеспеченность зелеными насаждениями и степень благоустройства, архитектурно-эстетическая ценность среды, оценка инженерно-строительных условий);
- оценка социально-градостроительных условий проживания населения (обеспеченность элементами обслуживания, жилищная обеспеченность, структура жилищного строительства);
- оценка природно-экологической ситуации, в том числе загрязнение по средам, существующая система особо охраняемых и ценных природных ландшафтов, городские зеленые насаждения, антропогенная нарушенность ландшафтов;
- оценка инженерной инфраструктуры города (водопровод, канализация, энергоснабжение, санитарная очистка);
- оценка транспортной инфраструктуры и транспортного обслуживания населения;
- сравнительная оценка площадок для градостроительных мероприятий (реконструкция, уплотнение, новое строительство)
5.4. Карта-схема основных проблемных ситуаций в городе. Рекомендации по формированию правовых и экономических механизмов решения проблемных ситуаций
5.5. Подготовка аналитического доклада о состоянии, проблемах и первоочередных задачах совершенствования нормативно-правовой базы градорегулирования в городе
2-й этап. Подготовка и представление концепции градостроительного зонирования города
6. Методическое сопровождение работ в форме подготовки оперативных рекомендаций
6.1. Предложения по структуре и содержанию нормативного правового акта
6.2. Генерализованная схема градостроительного зонирования территории города с учетом тенденций будущих изменений в использовании территории
6.3. Схема преобразования действующего порядка предоставления земельных участков для строительства
7. Подготовка и проведение семинара (круглого стола) по обсуждению и согласованию администрацией города подготовленной “Концепции градостроительного зонирования” (как основания для подготовки нормативного правового акта градостроительного зонирования).
3-й этап. Подготовка 1-й редакции правил землепользования и застройки в городе Димитровграде
8. Подготовка карты градостроительного зонирования и градостроительных регламентов
9. Подготовка текстов процедурных норм, регламентирующих различные аспекты землепользования и застройки
10. Представление 1-й редакции Правил (для подготовки административными службами замечаний и предложений)
4-й этап. Подготовка, обсуждение, согласование 2-ой редакции Правил землепользования и застройки
11. Подготовка комментариев к сводной таблице замечаний и предложений на 1-ю редакцию правил. Подготовка предложений по внесению дополнений и изменений в текст правил.
12. Распространение среди органов администрации города комментариев к сводной таблице замечаний и предложений, а также исправленного текста правил
13. Внесение правок в текст Правил и картографические материалы (по поступившим замечаниям и предложениям)
14. Подготовка 2-ой редакции Правил (с учетом мнений и замечаний, высказанных на согласованиях таблицы комментариев)
5-й этап. Проведение публичных слушаний и подготовка 3-ей редакции Правил землепользования и застройки
15. Проведение публичных слушаний по обсуждению 2-ой редакции Правил с участием граждан, представителей общественности, деловых кругов, депутатов
16. Подготовка окончательной, 3-ей редакции документа по результатам публичных слушаний
6-ой этап. Внесение Правил в Городскую думу и принятие местного нормативного правового акта.
17. Проведение круглого стола по представлению Главе администрации города и депутатам Городской Думы подготовленного и согласованного документа
18. Принятие местным органом законодательной власти (Городской думой или Советом депутатов) подготовленного проекта в качестве местного нормативного правового акта – «Правила землепользования и застройки города».
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Ключевым положением является то, что документ должен разрабатываться тем коллективом, который впоследствии будет осуществлять рутинный процесс по рассмотрению заявок, проведению публичных слушаний по вопросам, регулируемым Правилами, согласованию проектов строительства, выполнению других видов управленческой деятельности, регламентируемой Правилами землепользования и застройки. Это должен быть коллектив, поддерживаемый первыми лицами городской администрации, образованный на базе местного Управления архитектуры и градостроительства с привлечением специалистов других служб.
Ранее утвердилась практика, при которой любые разработки ведутся проектными институтами или коллективами, а управленцы ничего не разрабатывают (они не «проектируют»), а лишь экспертируют проекты или заявки. Само по себе такое позиционное изменение вызывает ряд проблем, которые решаются путем создания при муниципальном органе градорегулирования «сводного» творческого коллектива. В его состав входят проектировщики и управленцы и, кроме того, представители всех служб, которые будут задействованы при разработке и согласовании «Правил землепользования и застройки». Это специалисты в области планировки, землеустройства, юристы, экологи, работники органов охраны памятников истории и культуры, другие специалисты.
Опыт показывает, что в процессе разработки возникают такие «нестандартные» вопросы, ответить на которые местному коллективу разработчиков бывает затруднительно. Поэтому практически всегда в такой коллектив должны включаться «внешние» консультанты, имеющие опыт подобной работы в других городах и даже, возможно, в странах с рыночной экономикой. Консультанты играют важную роль «играющих тренеров» — объединяя в одном процессе разработку документа и обучение местного коллектива специалистов. В этом состоит суть принятого подхода — обучить управленцев новой системе и новым технологиям управления в процессе разработки «Правил землепользования и застройки».
Правила, как любой комплексный документ, затрагивающий интересы различных подразделений администрации, местного сообщества и бизнеса должны разрабатываться в атмосфере демократичной дискуссии между всеми этими субъектами. Совещания и обсуждения необходимы для того, что бы согласованные правила, после их вступления в силу не вызвали протест со стороны кого-либо из субъектов рынка недвижимости в городе и не инициировали бесконечную череду судебных разбирательств по вопросам их компетенции.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Перспективы разработки Правил землепользования и застройки для большего числа российских городов сталкиваются со значительными сложностями и проблемами субъективного, ведомственного и иного характера.
Среди них отдельно следует отметить применение административно-технологического подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования, который с введением в действие ГрК РФ от 07.05.98 перестал быть легитимным, но, несмотря на это, продолжает практиковаться по причине нежелания его сторонников признать необходимость и неизбежность перехода к правовым методам регулирования и действовать в соответствии с этими методами. Административно-технологическим этот подход является потому, что получаемые в процессе его реализации характеристики градостроительных регламентов никогда не адресуются существующим и потенциальным правообладателям объектов недвижимости, не являются завершенными («процесс ради процесса») и юридически значимыми, а предназначены для последующего уточнения и толкования самой администрацией при формировании индивидуальных предписаний частным лицам. Принципы административно-технологического подхода к установлению градостроительных регламентов противоположны принципам правового подхода и состоят в следующем:
1) вместо четких «правил игры» посредством принятия и обнародования единого нормативного правового акта, действует установка на подготовку длинного ряда различных градостроительных документов, каждый из которых имеет сугубо технологическое (не правовое) и промежуточное (не завершенное в правовом отношении) содержание в силу того, что окончательные регламенты устанавливаются на самом деле не этими промежуточными градостроительными документами, а архитектурно-планировочными заданиями на разработку проектной документации применительно к каждому отдельному объекту;
2) несмотря на номинальное наличие территориальных зон, различные объекты в одной и той же территориальной зоне не имеют единого правового режима использования, в связи с чем фактически упраздняется зональный подход к регулированию как правовое действие;
3) вместо достижения юридически значимого результата, выполняются технологические действия без их юридического завершения, поскольку промежуточность каждого этапа таких действий предполагает ряд следующих этапов;
4) взамен зонального подхода фактически утверждается (под прикрытием зональной терминологии) индивидуально-выборочный подход, который принципиально ориентирован на субъективное административное толкование уполномоченными чиновниками промежуточных результатов;
5) по причине отсутствия каких бы то ни было правовых рамок, приписанных конкретным объектам недвижимости, правообладатели таких объектов лишены права выбирать виды, параметры разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, а должны получать индивидуальные разрешения уполномоченных чиновников, которые принимают решения, сообразуясь со своим субъективным мнением, неформализуемым представлением о том, как переложить показатели общего «функционального и строительного баланса», установленные для территориальных зон, на каждый из множества отдельных земельных участков;
6) по причине того, что индивидуально-выборочные административные решения применительно к каждому отдельному объекту недвижимости в каждом отдельном месте закреплены как непререкаемый принцип, административно-технологический подход является завершенным в самом себе, своего рода идеальной конструкцией, которая не нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии. Такой подход выгоден чиновникам-интерпретаторам и игнорирует интересы существующих и потенциальных правообладателей объектов недвижимости, создавая перманентную правовую неопределенность относительно возможностей будущего развития объектов недвижимости.
Также следует отметить следующие проблемы внедрения стандарта:
- Недостаток положительных примеров, способных неопровержимо и твердо убедить местные административные органы в необходимости введения градостроительного зонирования и его реальных преимуществах (например, наличие ярких фактов увеличения поступлений от недвижимости в городские бюджеты и прочее). Одновременно с этим имеет место «перевернутость восприятия», когда негативные примеры организации системы градорегулирования выдаются за положительные. В результате чего многие города начинают следовать ложным примерам, еще более усугубляя ситуацию на местах.
- Недостаточность методических материалов по вопросам разработки основанных на градостроительном зонировании местных нормативных правовых актов – «Правил землепользования и застройки». Одновременно с этим выпускаются методические материалы, которые существенно искажают подлинную суть градостроительного зонирования и приносят вред в части внедрения зонального подхода в систему градорегулирования в условиях формирующегося рынка недвижимости. Это снижает уровень активности на местах тех специалистов, которые хотели бы самостоятельно разрабатывать указанные акты на местах, но не обладают для этого адекватными методическими указаниями.
В целях устранения этого методического пробела в 2006 году по заказу Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстроя) Фонд «Институт экономики города» и Фонд «Градостроительные реформы» подготовили методические рекомендации по подготовке Правил землепользования и застройки. Рекомендации были размещены на официальном сайте Росстроя , а также на сайте Института экономики города . Ожидается, что наличие таких методических документов внесет ясность во многие вопросы, связанные с разработкой правил и позволит активизировать распространение рассматриваемого стандарта.
- Отсутствие достаточного количества консультантов и специалистов, способных организовать массовый процесс разработки и внедрения Правил застройки в многочисленных городах России. Катастрофическое уменьшение количества специалистов градостроительного профиля (особенно молодых), значительная часть которых «уходят из профессии» по причине невозможности обеспечить планировочной деятельностью приемлемый уровень существования. Отсутствие соответствующих курсов повышения квалификации состоявшихся специалистов и обучения студентов.
В качестве основных направлений решения выявленных проблем можно выделить следующее:
• Распространение, подготовленных по заказу Росстроя, методических рекомендаций по подготовке Правил землепользования и застройки;
• Локальное зонирование – разработка Правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов. В условиях отсутствия утвержденного генерального плана (ранее документ никогда не разрабатывался) разработка Правил землепользования и застройки может быть начата параллельно с подготовкой и утверждением генерального плана, в случае наличия действующего генерального плана (пусть даже устаревшего в содержательном отношении) разработанные и утвержденные Правила могут являться основанием для корректировки генерального плана.
• Серьезным стимулом для внедрения стандарта является норма федерального закона о введении в действие градостроительного кодекса Российской Федерации , в соответствии с которой «…с 1 января 2010 года при отсутствии Правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется.»
8. Затраты на внедрение стандарта
Практика показывает, что средний объем финансирования работ привлекаемых внешних экспертов для подготовки проекта «Правил землепользования и застройки» составляет от 1,5 до 2 млн. руб. (при наличии официально утвержденного генерального плана, который является основой для разработки нормативного правового акта) и зависит от масштаба города, совершенства нормативной и документальной базы.
Продолжительность работ по подготовке и согласованию проекта правил составляет в среднем 12-15 месяцев. Продолжительность процесса утверждения правил каждый раз зависит от конкретных обстоятельств.
Трудовые затраты на реализацию проекта отражены составом комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки, ориентировочно это 15 – 20 человек и составом рабочей группы, в состав которой входят: местный временный творческий коллектив и привлекаемые внешние эксперты, что составляет ориентировочно от 20 до 40 человек. В Хабаровске в процессе разработки правил землепользования и застройки в общей сложности участвовало более 60 человек.
Опыт разработки Правил показывает, что с принятием правил расширяется «фронт» инициативных работ администрации города, что влечет за собой увеличение штата сотрудников, занятых, прежде всего работами по формированию земельных участков для последующего предоставления застройщикам.
9. Полученные результаты
Среди объективных результатов введения градостроительного зонирования в городе необходимо отметить усовершенствование процедур предоставления земельных участков для строительства, а именно:
• сокращение в 3 раза числа административных и иных органов, участвующих в согласованиях;
• сокращение с 2-3 лет до 2-3 месяцев – 1 года сроков подготовки «исходно-разрешительной документации» – стадии, предшествующей началу разработки проектной документации для строительства объекта;
• снижение в два раза количества официально установленных выплат, которые инвестор (застройщик) должен предоставить административным и иным органам за весь период реализации инвестиционно-строительного проекта.
К остальным результатам, возможно менее четко выраженным, но не менее значимым следует отнести мероприятия по дальнейшему совершенствованию системы градорегулирования, которые стали возможны только после введения градостроительного зонирования. Одно из таких: проведение конкурсов на право градостроительной подготовки земельных участков, занятых ветхим жилищным фондом, базовым условием проведения которых стали «Правила землепользования и застройки» (см. практику 5.2.1 «Развитие застроенных территорий жилого назначения»).
10. Принятые нормативно-правовые документы
1. Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске;
2. Распоряжение Мэра «О проведении экспериментальных конкурсов на реконструкцию застроенных территорий в г. Хабаровске»;
3. Программа «Переселение граждан города Хабаровска из ветхого и аварийного жилищного фонда в 2003 - 2010 годах»;
11. Контактная информация
Хабаровск
Телешова Елена Владимировна
Заместитель начальника управления архитектуры и градостроительства г. Хабаровска.
Тел.: (4212)68-98-36; 68-98-95; 68-98-97; 68-99-21,
e-mail: teleshova@email.kht.ru
