Внедрение процедуры оценки в реализацию муниципальных программ
Стратегический уровень
1. Описание практики
Десятки активных российских муниципальных образований сегодня интенсивно осваивают технологии программно-целевого метода в управлении, совершенствуют механизмы разработки и реализации муниципальных целевых программ, живут и развиваются согласно принятым комплексным программам социально-экономического развития, одобренных местными органами представительной власти. Однако при реализации этих программ большинство муниципалитетов в лучшем случае прибегают к простому контролю за выполнением принятых решений и проведением намеченных мероприятий. При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных действий чаще всего не оценивается. Более того, муниципальные целевые программы обычно не воспринимаются как инструмент местного развития, а эффективность их выполнения минимальна. В большинстве случаев их назначение видится в распределении бюджетных средств по отраслевому принципу, а не в выполнении задач муниципального развития.
Таким образом, для российских муниципальных образований, перешедших на программно-целевой метод управления и развития, все более актуальной становится задача освоения важнейшего инструмента управления – оценки муниципальных программ и проектов, проводимой на основе мониторинга их реализации.
Любой серьезный проект подразумевает анализ или оценку его результатов. Оценочная деятельность как методический инструмент управления во многих областях начала развиваться в 1960-70-х гг., в первую очередь, в экономически развитых странах. В сферу государственного управления, местного самоуправления и региональной политики инструментарий оценки был привнесен из сферы корпоративного управления, где успех любой компании всецело определяется анализом эффективности (прибыльности) ее коммерческих проектов.
Особенность развития оценки как прикладной дисциплины состоит в том, что она зарождалась и росла не из недр университетских кафедр, а из практических потребностей самых различных организаций – коммерческих, общественных, управленческих. Применение на практике стимулировало развитие теории оценки (в противоположность развитию большинства научных концепций по принципу «от теории к практике»). По мере усложнения и расширения задач, а также роста практической значимости, оценка проектов (project evaluation) выделилась в самостоятельную, междисциплинарную область знаний и профессиональной деятельности.
Однако при всем этом сообщество оценщиков так и не выработало общепризнанной теории оценки, опирающейся на универсальные методики. Сферы применения и целевые установки оценки настолько разнообразны, что не определены даже границы ее прикладных возможностей, а среди оценщиков не сформировано единое терминологическое поле. В каждой конкретной сфере деятельности оценщики пользуются своими собственными, наиболее подходящими в конкретном случае технологиями оценки, опираясь на свой успешный опыт или опыт ближайших коллег.
При разработке методических основ оценки муниципальных программ эксперты фонда «Институт экономики города» использовали опыт, полученный при подготовке и реализации более 15 комплексных программ социально-экономического развития Нижнего Новгорода, Ярославля, Хабаровска, Чебоксар, Магадана, Перми, Ангарска, Дзержинска, Бора, Арзамаса и других российских городов. Использовались также результаты выполнения многочисленных отраслевых проектов фонда «Институт экономики города» в различных областях муниципальной экономики и социальной сферы.
В общеупотребительном значении оценка определяется как суждение о ценности (стоимости и значении) и достоинствах объекта оценки. Именно такое определение оценки можно найти в большинстве словарей. Определяя оценку как аналитическую дисциплину, можно сказать, что оценка – это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ их качества, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными критериями. В задачи оценки программы входит не только суждение о программе, но и определение критериев суждения, по которым, оцениваются достоинства, ценность, качество, эффективность, значение программы и ее применимость на практике.
Сферы применения оценки многочисленны. В практике муниципального управления в силу сложности и многоплановости задач нет единой и общепризнанной методики оценки муниципальных программ. В мировом сообществе оценщиков, принадлежащих к разным управленческим и аналитическим школам, пока не сложилось даже единого терминологического поля в тематике оценки проектов. Это объяснимо по нескольким причинам. Прежде всего, механизм общественного управления территорией, которое осуществляет местное сообщество через делегированные органы, весьма сложен. Муниципальные программы призваны формировать процесс развития муниципального образования или отдельных сфер его жизнедеятельности. Кроме того, на развитие территории влияет множество внешних факторов, которые необходимо учитывать при анализе и прогнозировании ситуации, и, таким образом, сам объект исследования (оценки) тоже чрезвычайно сложен. И наконец, большинство муниципальных программ имеют долговременную направленность, что усугубляет сложность их реализации и анализа в меняющихся политических и экономических условиях.
Предназначение оценки, таким образом, состоит в том, чтобы выяснить, насколько успешна оцениваемая программа. Но критерии успешности программы могут быть самыми разными. Это зависит от того, кто заинтересован в проведении оценки, какие результаты хочет получить заказчик и как он будет их использовать. Более того, муниципальные комплексные и целевые программы столь же разнообразны, как и сами муниципальные образования. Следовательно, цели и задачи, которые ставятся перед оценщиками в каждом конкретном случае, тоже разные.
Общую же цель проведения оценки муниципальных программ можно определить как содействие эффективному социально-экономическому развитию муниципальных образований через совершенствование процедур планирования и управления процессами социально-экономического развития. Внедрение устойчивой системы оценки позволяет муниципалитетам обеспечить преемственность своей социально-экономической политики, сделать оценку стандартной, неотъемлемой процедурой в рамках муниципального управления.
В процессе достижения общей цели оценки решается целый ряд задач. Их набор может быть различен. Вот некоторые из них:
корректировка содержания программы – уточнение целей и задач, переориентирование программы на достижение реалистичных результатов и т.д.;
активизация работы по выполнению программы – экспертиза эффективности организации выполнения программы, вовлечение в работу новых исполнителей, повышение эффективности сбора данных, экспертиза дополнительных потребностей и т.д.;
анализ причин успехов и неудач выполнения программы;
учет ошибок и недостатков программы при разработке других программ;
привлечение внимания общественности к программе;
обеспечение текущего и привлечение дополнительного финансирования;
информирование лиц и организаций, принимающих решения;
анализ разногласий, возникающих среди исполнителей по ходу реализации программы.
Возможны различные формы организации процесса оценки реализации программ. В качестве образцов реализации практики приведем примеры двух муниципальных образований – Кунгура (пример 1) и Рыбинска (пример 2). Во втором примере в процессе оценки акцент был сделан на работу со сторонними экспертами, и оценка носила название аудита выполнения Программы.
Пример 1
1.1. Муниципальное образование
Город Кунгур (Пермская область)
1.2. Исходная ситуация
В конце 1999 г. была разработана и принята к исполнению «Комплексная программа социально-экономической стабилизации и последующего развития города Кунгура в условиях экономической реформы» (далее – Программа) Как и большинство муниципальных программ социально-экономического развития, кунгурская программа была ориентирована на среднесрочный период исполнения – с 2000 по 2005 гг.
Импульсом к созданию Программы послужила сложная социально-экономическая ситуация, в которой город оказался к концу 1990-х гг. Стагнация экономики и, как следствие, рост социальной напряженности увенчались острейшим экономическим кризисом 1998 г.
Город встал перед необходимостью скорейшего решения сложного комплекса социально-экономических проблем. При этом необходимо было осваивать программно-целевой подход в муниципальном управлении, упорядочивать, систематизировать процесс создания городских целевых программ, приступать к формированию системы перспективного планирования развития города. Таким образом, Программа стала первой, экспериментальной попыткой муниципалитета перейти к перспективному планированию. Это предопределило как сильные, так и слабые стороны Программы развития города.
С одной стороны, Программа стала самостоятельной инновационной попыткой города сформировать стратегию своего развития с помощью программно-целевого метода управления в условиях перехода к рыночным отношениям. И в этом смысле опыт Кунгура стал сугубо прогрессивным и передовым не только в Пермской области, но и в России в целом, так как в тот период лишь отдельные российские муниципалитеты осознали необходимость комплексного программного планирования.
С другой стороны, Программа имела скорее «антикризисный», чем стратегический характер. Об этом говорит и ее название и выдвинутая разработчиками главная задача Программы: «обеспечение выхода из кризиса и создание условий для устойчивого саморазвития города в период формирования рыночных отношений». Программа была нацелена, в первую очередь, на решение оперативных задач, на ликвидацию кризисных ситуаций в отдельных отраслях городской экономики и социальной сферы. Разработчики вовсе не ставили целью Программы формирование контуров социально-экономической политики на уровне города. Их задачи были менее глубокими – оценка текущей ситуации в городе, инвентаризация городских ресурсов, определение главных болевых точек городской экономики и подбор способов скорейшего решения проблем. И эти «ближнесрочные» задачи Программа выполнила.
По истечении первого этапа выполнения Программы возникла необходимость оценить промежуточные результаты проекта, определить, насколько она успешна и соответствует ли интересам развития Кунгура в стратегической перспективе.
1.3. Поэтапные мероприятия в рамках реализации практики
1. В 2001 г. по инициативе администрации Пермской области и Управы города Кунгура было принято решение о проведении оценки Программы социально-экономического развития города Кунгура. Со стороны Управы города Кунгура проекту была оказана административная поддержка. В январе 2002 г. вышло постановление Главы города Кунгура, в котором работа по оценке комплексной программы развития признается приоритетной для сотрудников городской управы. Было принято решение о совместной оценке программы силами экспертов фонда «Институт экономики города» и специалистов городской Управы. Принято решение о создании соответствующей рабочей группы, в которую, помимо экспертов Института экономики города, вошли специалисты различных подразделений Управы города и депутаты городской думы, которые принимали участие в разработке разделов Программы. Проект по оценке осуществлялся при поддержке Фонда Евразия .
2. В Управе города проведен ряд встреч со специалистами органов местного самоуправления, совместно было сформулировано задание по оценке, разработаны вопросы оценки.
3. Наличие методики оценки муниципальных программ позволило перейти к разработке структуры оценки комплексной программы социально-экономического развития города Кунгура. Структура оценки была согласована с руководителями города.
4. В течение 2002 г. были проведены следующие работы по оценке Программы:
сбор материалов по Программе, статистических и других данных, необходимых для расчета индикаторов оценки и индикаторов социально-экономического развития города;
интервью со специалистами Управы города, депутатами городской думы, разработчиками целевых программ;
анкетирование членов рабочей группы по вопросам, касающимся проблем социально-экономического развития города, организации процесса создания программы, оценки результативности выполнения Программы;
фокус-группа с участием депутатов городской думы;
семинар с участием членов рабочей группы по оценке, ведущих специалистов городской Управы, депутатов городской думы, представителей администрации Пермской области, на котором была представлена методика оценки муниципальных программ, разработанная фондом «Институт экономики города».
5. На основе полученных данных по Программе рабочей группой по оценке была сформирована база данных для мониторинга и оценки Программы в виде соответствующих оценочных форм. Была инициирована работа по инвентаризации выполнения программных мероприятий.
6. Промежуточные результаты оценки Программы представлены на заседании городской думы, посвященном ходу реализации Программы. По итогам было принято решение о корректировке Программы и создании соответствующей рабочей группы.
7. В ходе реализации проекта по оценке состоялись контакты с представителями местных СМИ, касающиеся тематики проекта и проблем социально-экономического развития города в целом.
8. В ходе проекта был проведен ряд работ по распространению методики оценки в практике муниципального управления. На интернет-странице фонда «Институт экономики города» (www.urbaneconomics.ru) был открыт специальный раздел, посвященный оценке муниципальных программ. Состоялась публикация, посвященная методике оценки, в журнале «Городское управление» . Вышла брошюра «Оценка муниципальных программ», на страницах которой был отражен опыт фонда «Институт экономики города» в проведении оценки программ в Кунгуре и других пилотных городах.
9. В феврале 2003 г. в Управе города был представлен отчет по оценке Программы.
По итогам консультаций со специалистами Управы города и согласованию с Главой города и депутатами городской думы была разработана следующая Структура оценки :
I. Вопросы оценки
1) Соответствует ли содержание программы задачам социально-экономического развития города?
Параметры оценки:
Логическая схема программы.
Качество программирования.
Ресурсное обеспечение и административная поддержка.
2) Насколько эффективен механизм реализации программы?
Параметры оценки:
Управление программой. Мониторинг.
Место программы в системе управления городом.
Законодательное сопровождение реализации программы.
Вовлеченность городского сообщества в процесс реализации программы.
3) Насколько результативны программные действия?
Параметры оценки:
Выполнение плана работ.
Экспертиза полученных результатов.
II. Методы и инструменты для сбора информации
1) Мониторинг программы
2) Изучение документации и аналитических материалов
3) Анкетирование
4) Фокус-группы
5) Интервью
III. Анализ данных
Анализ данных базируется на обработке и экспертной интерпретации полученных данных с помощью количественных и качественных методов. Алгоритм анализа по каждой из подпрограмм:
1. Описание фактической ситуации.
2. Сравнение фактических показателей/результатов с запланированными (целевыми).
3. Причины успехов и неудач.
4. Выводы.
5. Рекомендации.
IV. План проведения оценочных работ
Этапы работы Вид работ Участие экспертов ИЭГ Участие рабочей группы
Этап 1 Подготовка к реализации проекта
1.1. Разработка схемы взаимодействия ИЭГ и города в ходе реализации проекта +
Командировка в город для презентации проекта и установления рабочих контактов +
Согласование совместных действий в ходе реализации проекта. + +
1.2. Формулировка вопросов оценки. Согласование вопросов оценки + +
Этап 2 Планирование оценки. Разработка структуры оценки
2.1. Определение параметров оценки +
2.2. Определение индикаторов измерения параметров оценки и установка индикаторных критериев успешности программы в зависимости от поставленных вопросов оценки +
2.3. Определение методов и инструментов сбора информации:
сбор материалов оцениваемой программы и других программ, реализующихся в городе, нормативно-правовой документации;
интервью;
формирование информационных запросов по индикаторам;
фокус группы;
опрос населения;
анкетирование;
экспертная оценка мероприятий, предусмотренных оцениваемой программой). +
2.4. Разработка плана проведения мероприятий по проведению оценки: график мероприятий, план командировок, участие экспертов ИЭГ, специалистов города и представителей администраций других городов, согласование содержания предполагаемого отчета по оценке программы + +
2.5. Проведение семинара по основам оценочной деятельности для рабочей группы: представление структуры оценки, разработка плана совместных работ, анкетирование + +
2.6. Согласование плана мероприятий по оценке с администрацией города + +
Этап 3 Сбор данных
3.1. Проведение анкетирования и фокус-групп для рабочей группы разработчиков, ведущих специалистов городской Управы, депутатов городской Думы, руководителей градообразующих предприятий, представителей предпринимательства, общественных организаций + +
3.2. Формирование системы индикаторов социально-экономического развития города + +
3.3. Формирование информационной базы, необходимой для проведения оценки программ в соответствии с установленными параметрами и индикаторами оценки, методами сбора данных + +
Этап 4 Анализ данных
4.1. Анализ социально-экономической ситуации в городе +
4.2. Экспертиза программы социально-экономического развития в соответствии с установленной структурой оценки +
4.3. Формулирование и обоснование результатов оценки программ + +
4.4. Выработка рекомендаций по дополнению и корректировке программ пилотных городов +
4.5. Проведение совещаний с участием руководителей администрации пилотных городов и представителей Фонда «Евразия» для обсуждения промежуточных итогов проекта + +
Этап 5 Подготовка отчета по оценке
Этап 6 Представление результатов оценки программы в городе (октябрь 2002 г.)
6.1. Информирование администрации города и экспертной группы разработчиков программы о результатах оценки программ. Совместное согласование итогов проекта. + +
6.2. Проведение отчетной конференции по результатам оценки программы с участием представителей Фонда «Евразия», администрации города и региона, городской Думы, представителей городского сообщества, СМИ + +
6.3. Проведение публичных слушаний по результатам оценки + +
1.4. Факторы успешной реализации практики
1. Разработчики и исполнители программ были реально заинтересованы в проведении оценки. Они не только оказывали всяческое содействие оценщикам (в первую очередь, информационное и техническое), но и принимали активное участие в оценочных работах.
2. В развитии и распространении оценочных технологий и финансировании первых оценочных проектов традиционно большую роль играют донорские организации. Проект оценки программы развития города Кунгура осуществлялся при технической поддержке Фонда Евразия, для которого мониторинг и оценка программ – одно из приоритетных направлениями финансирования проектов (более десятка проектов в течение 1999 – 2003 гг.).
1.5. Проблемы реализации практики и пути их решения
Проблемы общего характера
Несмотря на явно выраженное желание органов местного самоуправления переходить к плановому управлению развития территорий, сохраняются существенные препятствия к их самостоятельной и продуктивной деятельности, некоторые из которых проявились и в примере Кунгура. Главные из них:
незавершенность и концептуальная противоречивость государственной реформы местного самоуправления;
ограниченность финансовой базы местного самоуправления;
дефицит квалифицированных муниципальных служащих высшего и среднего звена;
отсутствие развитых институтов гражданского общества в стране и как следствие – социальная пассивность местных сообществ.
Недостатки содержания Программы
Наряду с перечисленными объективными проблемами при проведении оценки Программы имел место и ряд субъективных. Большинство из них были обусловлены недостатками, присущими самой Программе.
1. Программа не содержала элементов перспективного планирования развития Кунгура. Предлагаемые в Программе практические шаги не опирались на стратегию развития города, которая устанавливала бы приоритетные ориентиры развития города в долгосрочной перспективе. В результате, во-первых, возникал вопрос об обоснованности предлагаемых в Программе мероприятий, во-вторых, все представленные в комплексной программе подпрограммы позиционировались как равнозначные в плане комплексного развития города, что в условиях ограниченных муниципальных ресурсов не позволило выстроить четкую приоритетность и последовательность выполнения программных мероприятий в рамках годового планирования работы администрации.
2. Несмотря на указание практических шагов по реформированию городской экономики и социальной сферы, в программе не были обозначены их целевые ориентиры. В большинстве целевых программ отсутствовало обоснование необходимости выполнения программных действий, а также не было указано, к каким конкретным значениям целевых показателей должно стремиться выполнение этих действий, что принимается в качестве критериев успешности Программы.
3. В процессе подготовки Программы был предусмотрен механизм ее реализации, закрепленный рядом местных нормативно-правовых актов, в которых были обозначены примерный план реализации мероприятий, ответственные исполнители, порядок предоставления отчетности о выполнении программы. Однако по ряду причин данные постановления не исполнялись. Основная причина заключалась в том, что Программа не воспринималась в качестве «прикладного» инструмента в системе управления городом, а деятельность по мониторингу программы – в качестве приоритета управленческой деятельности.
4. Исполнение Программы не имело организационной связи с процессом бюджетного планирования в городе.
5. Отсутствовали механизмы контроля деятельности городской Управы со стороны местного сообщества.
1.6. Затраты на реализацию практики
Затраты на реализацию данной практики производились в рамках грантового проекта Фонда Евразия по оценке трех муниципальных программ.
Вообще же в соответствии с существующей мировой практикой затраты на оценку муниципальной программы составляют до 5% бюджета самой программы. Основные расходные статьи – оплата труда специалистов по оценке – членов рабочей группы по оценке, административные расходы по организации оценочных работ (сбор и анализ информации, транспортные расходы и т.д.)
1.7. Полученные результаты
1. По итогам оценки комплексной программы социально-экономического развития города Кунгура выявлены успехи, неудачи, незапланированный эффект программы, намечены меры по устранению ошибок, допущенных при реализации программы. Обобщены типичные проблемы и ошибки при разработке и реализации программы, даны рекомендации по их устранению.
2. В результате проведения оценки городские руководители, разработчики и исполнители программ получили возможность вывести действующие городские программы на новый уровень реализации, а также скорректировать в соответствии с требованиями оценки остальные городские программы.
3. Проведено обучение городских специалистов теории и практике оценки. Помимо специалистов администрации в работу были вовлечены представители бизнес-сообщества, НКО, местных средств массовой информации, городских и региональных научно-аналитических центров.
4. Новое развитие и практическое применение в ходе проекта получила теория оценки программ. Создана и апробирована на конкретных примерах методика оценки муниципальных программ, позволившая фонду «Институт экономики города» расширить сотрудничество с муниципальными образованиями по данному направлению.
1.8. Принятые нормативно-правовые документы
В связи с реализацией данной практики в Кунгуре приняты следующие нормативные правовые акты:
Постановление Кунгурской городской управы Пермской области № 474 от 10.06.1999 г. «О порядке рабочего согласования программных мероприятий».
Постановление Кунгурской городской управы Пермской области № 114 от 16.02.2000 г. «О доработке программы».
Решение Кунгурской городской Думы № 121 от 23.11.2000 г. «О программе социально-экономического развития города».
Решение Кунгурской городской Думы № 130 от 21.12.2000 г. «О программе социально-экономического развития города».
Постановление Кунгурской городской управы Пермской области № 81 от 30.01.2001 г. «О реализации комплексной программы социально-экономического развития г. Кунгура».
1.9. Контактная информация
Каданцев Николай Евстигнеевич, Глава города Кунгура,
Тел.: (34271) 2-42-83,
E-mail: kungrad@permonline.ru
Глазкова Елена Владимировна, начальник Отдела экономической политики администрации города Кунгура,
Тел.: (34271) 2-40-63.
Захваткин Валерий Николаевич, начальник главного управления экономики администрации Пермской области,
Тел.: (342) 235-12-30,
E-mail: gue@permregion.ru
Пример 2
2.1. Муниципальное образование
Рыбинский муниципальный округ (РМО; включает город Рыбинск и 17 сельских административных территорий), Ярославская область
2.2. Исходная ситуация
В 2000-2005 гг. в Рыбинском муниципальном округе действовала муниципальная Программа комплексного социально-экономического развития округа до 2005 года (далее – Программа), включавшая в себя 37 отраслевых подпрограмм. Отлаженная за время реализации Программы система мониторинга социально-экономической ситуации и исполнения Программы на основе отраслевых индикаторов позволила в целом управлять округом. Но на определенном этапе был поставлен вопрос оценки эффективности этого управления и обоснования корректировок планов дальнейшей работы. Именно это обусловило необходимость проведения внутреннего аудита качества исполнения подпрограмм, входящих в комплексную программу развития округа.
Рабочая методика аудита («Порядок проведения внутреннего аудита качества выполнения муниципальной программы…») была разработана в информационно-аналитическом центре Администрации округа и апробирована в 2003 г. Аудит как форма оценки качества выполнения Программы – это независимый и документированный анализ эффективности процесса ее выполнения с целью выявления сильных и слабых сторон деятельности исполнителей (в первую очередь подразделений Администрации) с точки зрения решения поставленных задач, а также совместного определения новых ресурсов и выработки корректирующих действий. Нормативной базой аудита служит ГОСТ Р ИСО 10011 системы менеджмента качества, в котором содержатся установки относительно принципов его проведения, адаптированный к объекту аудита – процессам реализации программ территориального развития.
Основной задачей аудита является проверка и оценка качества выполнения мероприятий подпрограмм, реализуемых в рамках комплексной программы развития муниципального образования, эффективности бюджетных расходов и формулирование корректирующих действий на ближайшее будущее.
Анализ выполнения программных мероприятий проводится на основе опроса руководителей подпрограмм и изучения первичных материалов. Поэтому важнейшим элементом аудита является опросник, содержащий перечень основных вопросов и таблиц, адресованных руководителям подпрограмм. Опросник позволяет выполнить программу аудита полностью и единообразно, экономно используя рабочее время экспертов.
При проведении внутреннего аудита программы в качестве внешних экспертов-аудиторов могут быть привлечены члены общественных советов, депутаты представительного органа местного самоуправления, научные сотрудники ВУЗов, специалисты предприятий и представители общественных организаций.
Центральным моментом аудита является собеседование экспертов с руководителями и исполнителями подпрограмм. Основой собеседования являются заполненные опросные листы и другие планово-отчетные и финансовые документы. В ходе собеседования выявляются основные причины невыполнения мероприятий подпрограмм и обсуждаются меры, необходимые для исправления ситуации; дается комплексная оценка результативности подпрограммы, ее востребованность населением, формируются предложения по корректирующим действиям.
По итогам собеседования составляется аудиторское заключение, подписанное всеми аудиторами и согласованное с руководителем подпрограммы, которое направляется на утверждение Главе округа и принятие управляющих решений по корректировке содержания и сроков выполнения программных мероприятий.
До реализации данной практики в администрации РМО существовала практика анализа исполнения подпрограмм на балансовых комиссиях при Первом заместителе Главы Администрации. Аудит программы позволяет глубже проанализировать ее выполнение, повысить степень открытости анализа и использовать интеллектуальные возможности города для расширения ресурсной базы мероприятий Программы.
2.3. Поэтапные мероприятия в рамках реализации практики
Внутренний аудит качества выполнения Программы проводился по инициативе Координатора Программы в соответствии с Постановлением Главы РМО в январе-апреле 2003 г. Аудиту были подвергнуты 30 подпрограмм, реализуемых в рамках Программы-2005, в т.ч. подпрограммы социального блока («Семья», «Здоровье» и др.), экономического направления («Поддержка и развитие промышленного комплекса», «Управление муниципальной собственностью» и др.), функционирования систем жизнеобеспечения и градостроительства («Развитие ЖКХ», «Градостроительство и архитектура» и др.), в области развития местного самоуправления («Развитие международных и межрегиональных связей», «Развитие информационной системы РМО» и др.).
Для перехода к реализации практики необходимо:
разработать и утвердить методику проведения внутреннего аудита программы;
создать группу внешних экспертов-аудиторов и четко определить стоящие перед ними задачи;
провести учебу по заполнению опросных листков с руководителями подпрограмм,
согласовать процедуру оформления аудиторских заключений.
обеспечить мотивацию качественного анализа выполнения подпрограмм.
Реальные шаги по реализации практики в РМО были следующими:
1. Было выпущено Постановление Главы РМО от 10.01.2003 г. № 54 в котором поставлена задача «для подведения итогов выполнения Программы -2005 в 2002 году, корректировки целей и формирования мероприятий подпрограмм на 2003 год Координатору Программы–2005 совместно с руководителями подпрограмм в срок до 31.01.03 г. осуществить внутренний аудит подпрограмм».
2. Информационно-аналитическим Центром Администрации был разработан «Порядок проведения внутреннего аудита качества выполнения муниципальной Программы комплексного социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа до 2005 года», утвержденный Первым заместителем Главы Администрации РМО.
3. Материалы к проведению аудита выполнения Программы-2005, включавшие опросные листы с таблицами были направлены всем руководителям подпрограмм, с которыми была проведена учеба по их заполнению.
4. Определен круг аудиторов, основу которого составили члены общественного консультационного (экспертного) Совета при Главе РМО, сотрудники Рыбинской государственной авиационно-технологической академии и Рыбинского совета депутатов.
5. Составлен и реализован график проведения собеседований с учетом того, что в них по каждой подпрограмме принимали участие 2-4 эксперта (с 20 февраля по 10 апреля 2003 г.).
6. По итогам собеседований составлены аудиторские заключения по каждой подпрограмме (по единой форме).
7. Главой округа проведено заключительное совещание (29 мая 2003 г.) по итогам аудита со всеми руководителями подпрограмм, на котором акцентировалось внимание на нерешенных задачах и предложениях по корректировке подпрограмм.
8. По итогам всего цикла работ составлен «Аналитический отчет», утвержденный Главой РМО и РСД, в котором отражены результаты аудита в целом и предложения по корректировкам подпрограмм.
9. Составлен график внесения корректировок в содержание и мероприятия по выполнению подпрограмм, в т.ч. объединения некоторых из них.
2.4. Административное и организационное обеспечение реализации практики
В проведении аудита качества выполнения Программы-2005 принимали участие все подразделения Администрации РМО. Определенную трудность представляло согласование времени проведения собеседований с внешними экспертами-аудиторами, работавшими в различных организациях.
Методическое руководство разработкой Материалов по проведению аудита качества выполнения программы осуществлял Координатор Программы-2005. Непосредственную организационную работу проводили специалисты планово-аналитического отдела, что потребовало расширения их функциональных обязанностей и полномочий.
2.5. Факторы успешной реализации практики
Главным фактором успешной реализации практики являлось намерение Главы округа получить полную и объективную информацию о ходе реализации Программы-2005, степени выполнения ее основных показателей и рекомендациях по корректировке дальнейших планов.
Организационно-информационной базой реализации практики явилась система мониторинга реализации программы развития, благодаря которой аудиторы могли получить полное представление о ходе и уровне исполнения программных мероприятий и изменении социально-экономической ситуации в округе.
Немаловажное значение имело заинтересованное отношение к результатам аудита самих руководителей и исполнителей подпрограмм, проявившееся уже в ходе аудита. Другими словами, имела место положительная мотивация руководителей.
Благоприятным внешним обстоятельством для реализации практики в Администрации РМО являлось наличие в городе филиала Российской Академии качества на базе Рыбинской авиационно-технологической академии, которая ведет подготовку студентов по специальности «Управление качеством» и имеет методические разработки по различным видам аудита качества: аудиту системы, аудиту процесса, аудиту продукции.
2.6. Проблемы реализации практики и пути их решения
1. На этапе подготовки к проведению аудита программы ощущалось определенное непонимание его задач и полезности результатов со стороны руководителей подпрограмм. Такое отношение в большинстве случаев было преодолено в ходе собеседований, когда эксперты, вникнув в существо проблем, стали предлагать различные направления улучшения работы и привлечения дополнительных ресурсов. В тех случаях, когда эксперты были недостаточно готовы к помощи в решении проблем или руководители подпрограмм изначально не верили в такую возможность, результаты аудита оказались слабее.
2. Проблемы организационного характера были связаны с трудностями согласования с группами экспертов графика собеседований по подпрограммам. При невозможности собрать всех экспертов подпрограммы одновременно (каждую программу анализировали не менее двух внешних экспертов), проводились дополнительные индивидуальные встречи.
3. Особого рода проблема проведения аудита качества выполнения программы связана с тем, что эта работа объективно находится на грани с необходимостью оценки качества самой программы (подпрограмм). Выход из этого противоречия состоял в том, что практически во всех аудиторских заключениях были рекомендации, нацеленные на улучшение самих подпрограмм.
2.7. Затраты на реализацию практики
Финансовые затраты на реализацию практики сведены к бюджетным средствам, израсходованным на оплату труда муниципальных служащих, деятельность которых связана с проведением программных мероприятий. Участие внешних экспертов не оплачивалось. Практика была реализована в течение января-июня 2003 г.
2.8. Полученные результаты
Результаты аудита качества выполнения программы развития можно рассматривать в двух аспектах:
конкретные выводы и рекомендации по каждой подпрограмме, отраженные в аудиторских заключениях;
выводы и рекомендации по организации выполнения Программы-2005 в целом, изложенные в Аналитическом отчете о деятельности Администрации РМО по реализации муниципальной программы комплексного социально-экономического развития округа за 2002 год (Раздел «Итоги аудита качества выполнения Программы-2005»).
Для изложения лучшей практики интерес представляют общие итоги. Их изложение построено по схеме, отвечающей следующим критериям оценки качества выполнения программы:
соответствие мероприятий подпрограммы задачам соответствующих разделов комплексной программы развития муниципального образования;
степень достижения плановых показателей (индикаторов) комплексной программы развития;
уровень организационного и финансового планирования;
участие в Федеральных и областных целевых программах;
эффективность использования бюджетных средств;
полнота нормативно-правового обеспечения;
уровень организации работы с партнерами и соисполнителями;
качество информирования населения о ходе и результатах исполнения Программы.
Результаты аудита программы и объективные изменения социально-экономической ситуации в округе позволили сделать ряд выводов. Выводы сгруппированы по четырем параметрам – степень выполнения запланированных показателей, соблюдение принципов и условий реализации муниципальной социально-экономической политики, уровень организационного и финансового планирования и учета и участие в федеральных и областных целевых программах, привлечение других финансовых потоков для развития муниципального образования.
2.8.1. Степень выполнения запланированных показателей развития
По итогам аудита составлена таблица, в которой показатели, влияющие на качество жизни населения РМО структурированы по 3 критериям:
полностью или в значительной мере решенные задачи;
задачи в стадии решения;
новые задачи, вытекающие из меняющейся социально-экономической ситуации.
Аудиторы констатировали, что большинство запланированных показателей достигнуто или имеют положительную динамику. В целом исполнение Программы–2005 идет в запланированном темпе и полученные результаты соответствуют задачам соответствующего этапа:
Устойчивый характер приобрела система социальной помощи различным категориям населения, включая трудоустройство граждан;
Погашена задолженность по социальным пособиям и почти в 3 раза за 3 года выросла средняя заработная плата; увеличиваются денежные сбережения населения;
Обозначилась тенденция повышения рождаемости, что является интегрированной характеристикой улучшения социально-экономического положения семей;
Целенаправленностью отличается молодежная политика: создано Молодежное правительство, решена проблема с летним отдыхом детей и т.д.
В стадии решения в качестве приоритетных находятся такие задачи, как:
o снижение напряженности на рынке труда;
o решение социальных задач села, в т.ч. развитие фермерства и др. форм занятости;
o расширение внебюджетной деятельности образовательных учреждений;
o организация семейного культурного досуга и формирование инфраструктуры туризма;
o реконструкция и замена инженерных сетей и подача горячей воды в летний период;
o ликвидация стихийных свалок, ремонт межквартальных дорог;
o повышение эффективности работы по обращениям граждан, внедрение принципа «единого окна» и др.
Аудит позволил обозначить и новые задачи, решение которых в ближайшей перспективе расширяет рамки Программы – 2005. Среди них:
перенос акцентов в социальной политике на поддержку семьи, укрепление имиджа здоровой семьи, материнства детства и отцовства; снижение масштабов социального сиротства;
повышение эффективности борьбы с преступностью и пожарами;
повышение инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности территории округа;
организация работы по месту жительства, развитие территориального общественного самоуправления;
обеспечение большей «прозрачности» в работе органов местного самоуправления и др.
2.8.2. Соблюдение принципов и условий реализации социально-экономической политики РМО
Основным принципом реализации Программы-2005 является социально-экономическое партнерство. Аудиторами было отмечено, что организационное его оформление в форме соглашений, совместных планов, проектов и др. с партнерами-соисполнителями как правило отсутствует, что затрудняет учет использованных ресурсов и координацию усилий.
Другие условия реализации социально-экономической политики администрации округа – непрерывный плановый характер развития, концентрация усилий на решении задач, вытекающих из наказов граждан, адресная социальная поддержка населения – выполняются.
2.8.3. Уровень организационного и финансового планирования и учета
Система текущего планирования работы и отчетности департаментов, контролируемая информационно-аналитическим центром, позволяет четко отслеживать исполнение Программы-2005. Качество планирования и учета выполненной работы в самих департаментах в разрезе подпрограмм имеет резервы для улучшения:
По ряду подпрограмм не обеспечивается четкого представления о шагах (этапах) достижения целей, нет конкретности в оценке результатов и эффективности использования бюджетных ресурсов;
Отсутствует финансовое планирование (бюджетирование) подпрограмм;
Вновь разрабатываемые в департаментах программные документы в отдельных случаях не вписываются в общую структуру Программы-2005;
В планах департаментов, как правило, отсутствует информация об участии в смежных подпрограммах.
Основными причинами, снижающими уровень планово-учетной работы, названы:
расплывчатость формулировки целей и задач подпрограмм и, как следствие, отсутствие однозначных показателей (индикаторов) их выполнения;
слабая координация исполнения мероприятий подпрограмм по срокам и ресурсам, особенно при участии в смежных подпрограммах;
неотлаженность механизма бюджетного финансирования мероприятий подпрограмм и отсутствие единого подхода к определению социально-экономического эффекта их реализации;
незавершенность интегрированной информационной системы в администрации, в т.ч. ГИС – как базы для планирования и контроля реализации Программы-2005.
2.8.4. Участие в федеральных и областных целевых программах, привлечение других финансовых потоков для развития округа
Положительным моментом в организации выполнения подпрограмм является активное участие в целевых федеральных и областных программах, а также получение грантов и другой финансовой поддержки:
Из 44 областных целевых программ, финансируемых в 2002 г., РМО участвовал в 29; общая сумма средств, привлеченных из бюджета Ярославской области составила 109,7 млн.руб. Средства бюджета РФ в размере 123,8 млн.руб. были привлечены за счет участия в 14 Федеральных целевых программах. Около 4,0 млрд. руб. использовано на развитие хозяйствующими субъектами
Перспективным для РМО могло бы быть участие в таких ФЦП, как «Электронная Россия», «Сохранение и развитие архитектуры и исторических городов», «Молодежь России», и др. Дополнительным ресурсом развития территории явились средства, полученные в виде грантов и поддержка инвестиционных проектов предприятий округа, вошедших в перечень приоритетных по Ярославской области; 1,5 млрд.руб. поступило в округ из внебюджетных фондов, в т.ч. из пенсионного фонда.
Основные рекомендации аудиторов после их обсуждения на совещании у Главы округа и на общественном консультационном Совете были взяты на контроль с соответствующими сроками исполнения.
2.9. Принятые нормативно-правовые документы
1. «О балансовой комиссии по подпрограммам, реализуемым в рамках Программы-2005» Распоряжение Главы Рыбинского муниципального округа от 06.11.01 г. №818;
2. «О подпрограммах, реализуемых в рамках Программы-2005» Постановление Главы РМО от 10.01.03 № 54;
3. Материалы к проведению внутреннего аудита качества муниципальной Программы комплексного социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа до 2005 года. Утверждены первым заместителем Главы Администрации РМО;
4. Аналитический отчет о деятельности Администрации РМО по реализации муниципальной Программы комплексного социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа до 2005 года.
2.10. Контактная информация
Директор Информационно-аналитического центра Администрации Рыбинского муниципального округа, Координатор Программы комплексного социально-экономического развития Рыбинского округа до 2005 года,
к.э.н. Иванова Татьяна Евгеньевна
Тел. (0855)26-44-30,
Факс администрации РМО (0855) 26-73-66
e-mail: ivanova@ryb.adm.yar.ru
