Внедрение процедуры мониторинга в реализацию муниципальных программ
Перспективный уровень
1. Описание практики
Организация мониторинга реализации программ развития (далее «мониторинг программы») является важным условием обеспечения реальности их выполнения и оценки степени достижения поставленных целей, основой корректировки содержания, сроков и ресурсов для решения целевых задач (исполнения запланированных мероприятий). Для того, чтобы разработанные с большими усилиями стратегические программы развития муниципальных образований затем не «ложились на полку», а являлись действенным инструментом движения к намеченным целям необходимо уже на этапе вхождения в программный режим управления – с момента «запуска» программы – четко спланировать работу и наладить систему постоянного наблюдения за ходом ее исполнения.
Мониторинг программы представляет собой систему постоянного наблюдения (слежения) и контроля за ее исполнением и включает:
1. Формирование системы индикаторов, отражающих реализацию целевых установок программы развития и результаты работы подразделений администрации.
2. Формирование системы планово-отчетной документации, используемой для оперативного контроля и принятия управленческих решений.
3. Организацию потоков информации, обеспечивающей слежение за ходом выполнения календарных планов и учет затрат ресурсов, направляемых на мероприятия подпрограмм исполнителями программы (подразделениями администрации и внешними организациями).
4. Отслеживание результатов работы исполнителей программы, их влияния на изменение ситуации в различных сферах округа и выявление причин отклонений от запланированных показателей развития.
5. Подготовку предложений по корректировке отдельных подпрограмм и комплексной программы в целом.
Мониторинг программы – это механизм общесистемной координации действий. Поэтому его общую организацию целесообразно закрепить за определенным подразделением администрации (уполномоченным подразделением).
Одновременно мониторинг программы является инструментом управления для руководителя каждого отраслевого подразделения. И в этом смысле его заинтересованность в объективности отражения ситуации помогает правильно выбрать оценочные показатели и наладить их систематический учет.
Мониторинг программы теснейшим образом связан с системой текущего и оперативного планирования деятельности администрации и помимо своей основной задачи по слежению и контролю выполнения программы может быть использован для оценки работы (в т.ч. премирования) руководителей и специалистов администрации. Мониторинг позволяет повысить конкретность отчетов и вовремя принимать управленческие решения по исправлению ситуации.
Исходным пунктом организации мониторинга программы является выбор единиц (объектов) наблюдения – т.е. таких параметров, которые играют роль индикаторов способных достаточно полно и объективно отражать суть происходящих событий (действий). Предпочтительно, чтобы показатели, выбранные в качестве основных индикаторов, имели числовое значение, т.е. характеризовались измеряемыми величинами. Набор индикаторов должен быть минимальным по количеству.
В описываемой ситуации речь идет о двух типах индикаторов:
индикаторы выполнения программы или подпрограммы (целевые индикаторы), т.е. конкретные показатели, характеризующие планируемые результаты (итоги) программы;
индикаторы текущей ситуации, на которые оказывает влияние деятельность подразделения администрации (или других исполнителей программы) в рамках реализации отраслевых подпрограмм.
В описании настоящей практики представлен процесс отбора индикаторов текущей ситуации; в качестве примера приведены формы планово-отчетной документации и даны рекомендации по организации потоков информации для осуществления мониторинга программ развития.
2. Муниципальное образование
Рыбинский муниципальный округ (РМО; включает город Рыбинск и 17 сельских административных территорий), Ярославская область
3. Исходная ситуация
До реализации практики в администрации РМО существовала практика разработки годовых планов-прогнозов развития территории округа и ежеквартальной отчетности об их исполнении. Кроме этого планово-экономическим отделом готовились бюллетени о социально-экономической ситуации и общими усилиями отделов формировался годовой отчет о деятельности аппарата администрации.
Разработка в 1999-2000 гг. Концепции, а затем муниципальной Программы комплексного социально-экономического развития РМО до 2005 года (далее – Программа-2005), включавшей в свой состав 30 отраслевых подпрограмм, потребовала создания механизма управления реализацией программы и координации действий ее исполнителей. Появилась качественно новая задача организации системного слежения за ходом исполнения программных мероприятий, соответствия их поставленным целям и оценки влияния на изменение ситуации в округе.
Иными словами потребовалось создать новую систему планирования, учета и отчетности, отвечающую требованиям программно-целевого подхода к развитию округа. Организация мониторинга Программы-2005 явилась, таким образом, необходимым условием ее реализации.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации практики
Для реализации практики было признано необходимым:
разработать систему управления реализацией программы и определить полномочия подразделения, ответственного за мониторинг программы;
сформировать систему индикаторов («Атлас индикаторов»), по возможности, корреспондирующих с государственной статистикой, и разработать единообразный подход (единую форму документа), позволяющий с установленной периодичностью (месяц, квартал) отслеживать ситуацию и подводить итоги;
разработать и утвердить сводные формы ежемесячной и поквартальной информации, необходимой Главе муниципального образования (руководителю программы) для принятия управленческих решений.
Первая попытка формирования индикаторов методом «мозгового штурма» была предпринята в ходе проведения проведении конференции общественности «Рыбинский муниципальный округ в начале XXI века» (май 2000 г.) на секционных заседаниях. Несмотря на осознание трудностей выбора показателей-индикаторов, удалось «в первом приближении» наработать варианты оценочных показателей по нескольким направлениям.
В ходе разработки отраслевых подпрограмм, реализуемых в рамках Программы-2005 (июнь-декабрь 2000 г.), когда определились ее конкретные разделы и их руководители, осуществлялось дальнейшее уточнение системы индикаторов по каждой подпрограмме и формирование принципов мониторинга в целом. Итог был закреплен выпуском Постановления Главы РМО о системе планирования (декабрь 2000 г.), в котором были утверждены формы (основные реквизиты) регулярного представления информации по каналам электронной связи. Был сформирован «Атлас индикаторов».
Апробация системы планирования и отчетности привела к необходимости уточнения форм отчетности в направлении их упрощения, что было закреплено соответствующим распоряжением Главы РМО (июнь 2001 г.). Началось издание ежеквартальных бюллетеней о ситуации в округе.
По прошествии этапа «вхождения в программный режим управления» были подведены первые итоги. Оценка результатов осуществлялась в форме балансовых комиссий по подпрограммам (декабрь 2001 г.), на которых также рассматривались предложения по корректировке подпрограмм и уточнению индикаторов. Отчеты по итогам работы состоялись также перед консультационным Советом при Главе округа, Рыбинским Советом депутатов и перед общественностью на Форуме «Рыбинск – наш город и нам в нем жить».
В соответствии с изменениями в структуре администрации, созданием новых подразделений и разработкой новых подпрограмм шло дальнейшее уточнение индикаторов. В связи с введением института представителей Главы по городским территориям появился новый компонент мониторинга – территориальный подход к оценке развития округа. Сделаны первые попытки связать программные мероприятия с возможностями ГИС. Одновременно поле сравнения оценочных показателей было расширено до масштабов региона, началось издание ежеквартального бюллетеня «Положение РМО в Ярославской губернии».
По прошествии трех лет реализации Программы-2005 по инициативе Координатора Программы был проведен внутренний аудит качества выполнения Программы (январь-март 2003 г.) в разрезе всех подпрограмм. В центре внимания оказался новый комплексный индикатор успешности работы – степень выполнения поставленных задач. Проведение аудита стало возможным только в результате отлаженного мониторинга программы. Детальный анализ выполнения Программы позволил сформулировать предложения по корректировке задач.
Следующим этапом развития мониторинга стало использование его индикаторов в системе премирования руководителей и специалистов администрации (с ноября 2003 г.). Появилась потребность дальнейшего расширения сферы сравнительного анализа уровня развития территории РМО; в связи с этим администрация вошла в проект Фонда «Институт экономики города» – Городской барометр. В развитие территориального подхода в организации мониторинга программы приступили к разработке картографической версии аналитического отчета.
5. Административное и организационное обеспечение реализации практики
Во внедрении и функционировании мониторинга программы участвовали все подразделения администрации РМО, а также внешние организации-участники Программы-2005 – Рыбинский центр занятости, УВД, СЭС, Первый отряд пожарной охраны МЧС РФ ЯО и др. Все они на этапе разработки своих подпрограмм сформировали системы оценочных индикаторов, согласовав их с Координатором Программы, и по мере необходимости уточняли их состав и регулярно (в установленные сроки) предоставляли информацию в планово-аналитическую службу Администрации.
Методическое руководство разработкой, внедрением и совершенствованием системы мониторинга осуществлял Координатор программы. Непосредственную организационную и планово-аналитическую работу вели специалисты планово-аналитической службы, функционально подчинявшейся Координатору программы.
В соответствии с Положением об отделе и должностными инструкциями специалистов в части работ по проведению мониторинга программы:
ведется база данных, структурно построенная в соответствии с «Атласом индикаторов». В «Атлас» включены 24 формы отчетности различных подразделений администрации и внешних организаций. Пополнение базы данных новыми данными, приходящими по электронной почте от исполнителей подпрограмм (подразделений администрации и внешних организаций) происходит ежемесячно;
обобщаемая информация в установленном объеме и сроках направляется Главе округа и заместителям Главы администрации и в накопительном режиме используется для формирования ежеквартальных и годовых отчетов. Кроме того, она применяется для оценки исполнения плановой дисциплины как условия премирования;
ведется база данных по участию подразделений департаментов в Федеральных и областных целевых программах, грантовых фондах и др.;
осуществляется учет финансовых ресурсов из различных источников, направляемых на программные мероприятия;
ежеквартально контролируется ход выполнения мероприятий подпрограмм, плана-прогноза социально-экономического развития РМО, формируются бюллетени о социально-экономической ситуации в округе, положении округа в Ярославском регионе и др.;
ведется организационная работа по проведению оценки исполнения Программы-2005, составлению Аналитического отчета о деятельности администрации по ее выполнению;
постоянно отслеживается информация по всем доступным внешним каналам информации (государственная статистика, СМИ, Интернет и др.);
готовятся аналитические материалы и справки по текущим и перспективным вопросам развития округа, совместно с другими службами проводятся тематические исследования;
оказывается методическая помощь в планово-аналитической работе, разработке программ, формированию индикаторов и другим вопросам службам администрации и главам сельских административных территорий;
готовятся проекты нормативно-правовых документов Администрации РМО, публикации в СМИ и т.п.
6. Факторы успешной реализации практики
Для реализации практики в администрации РМО имелись следующие благоприятные предпосылки:
За годы, предшествовавшие разработке и реализации Программы-2005, была сформирована устойчивая система годового планирования и отчетности, постепенно складывалась отвечающая потребностям руководителей администрации система индикаторов;
При разработке Программы-2005 была тщательно продумана и отображена в виде блок-схемы система управления Программой, предусматривающая основные шаги по контролю ее исполнения. Положительную роль сыграла система целеполагания в виде «Дерева целей» с ориентацией на конкретный результат. В конечном счете она послужила основой для выбора наиболее эффективного объекта мониторинга – «решение задачи посредством выполнения мероприятий подпрограмм».
Благоприятным внешним обстоятельством являлось наличие в городе филиала Российской Академии качества на базе Рыбинской авиационно-технологической академии, которая располагала методологическими разработками по оценке качества жизни. Это позволило начать формировать целевые индикаторы с момента утверждения Концепции на конференции общественности округа.
7. Проблемы реализации практики и пути их решения
При разработке и внедрении системы мониторинга программы Администрация столкнулась с рядом трудностей и проблем.
Первая проблема была связана с формированием необходимого и достаточного состава индикаторов, поскольку от этого зависит полнота и конкретность информационного поля мониторинга. При выборе индикаторов стремились к тому, чтобы они отвечали следующим требованиям:
корреспондировали с системой показателей качества жизни;
позволяли оценивать степень приближения текущей ситуации к запланированному результату программы;
корреспондировали с государственной статистикой;
измерялись как абсолютными, так и относительными величинами;
Эти требования не всегда удавалось строго соблюдать. Особую сложность вызывало формирование индикаторов для характеристики социальных процессов, например, показателей развития культуры, результатов реализации молодежной политики, критерии финансового оздоровления экономики округа и др. Дополнительным осложнением являлась значительная продолжительность большинства программных мероприятий. Многие из них вообще не имели четких границ «начала»и «окончания», выполнялись «в течении года» и т.п.
Вторая проблема состояла в том, чтобы наладить четкий ритм сбора данных, максимально использовать при этом электронные носители и успевать оперативно обрабатывать полученную информацию.
Третья проблема – учет финансовых затрат на программные мероприятия, идущих из различных источников. В теоретическом плане – это вопрос создания муниципальной финансовой статистики.
Четвертая проблема – это психологическая настройка руководителей и специалистов администрации на «прозрачный стиль работы». Здесь было бы желательно внесение обязанностей по отчетности в положения о службах и должностные инструкции.
Возникшие проблемы решались различными путями – проводилась учеба руководителей программным методам работы, издавались нормативно-распорядительские акты Главы округа вплоть до материального наказания за несвоевременность предоставления отчетности и др. Но большинство проблем снималось за счет профессионализма и высокой ответственности сотрудников планово-аналитического отдела.
Ограничений для использования данной практики практически нет. Ее реализация возможна и вне периода действия программы муниципального развития.
8 Затраты на реализацию практики
Финансовые затраты на реализацию практики были сведены к бюджетным средствам, израсходованным на оплату труда муниципальных служащих, деятельность которых была связана с процедурами мониторинга программы. Практика реализовывалась в течение пяти лет с момента разработки Программы-2005 (с 2000 г. по 2005 гг.).
9. Полученные результаты
Эффект от внедрения мониторинга программы неотделим от эффекта программного подхода в целом, поскольку мониторинг является его неотъемлемой частью.
Очевидный организационный результат – в реальной возможности Главы и его заместителей постоянно «держать руку на пульсе» и всегда иметь самую свежую информацию для принятия управленческих решений.
В качестве «побочного» результата следует отметить о обстоятельство что накопление очень большого фактографического материала позволило существенно повысить скорость формирования отчетов и справок по различным направлениям муниципального управления.
10. Принятые нормативно-правовые документы
«О разработке «Программы комплексного социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа на период до 2005 года» Распоряжение Главы РМО от 25.01.2000 г. № 3.
«О формировании комплексной Программы социально-экономического развития РМО до 2005 года и плана на 2001 год» Постановление Главы Рыбинского муниципального округа от 13.06. 2000 г. N 289
«Об организации работы по Программе 2005» Постановление Главы Рыбинского муниципального округа от 07.07. 2000 г. N 460
«Об утверждении подпрограмм, разработанных в рамках Программы – 2005» Решение коллегии Администрации РМО от 15.02.2000 года и Постановление Главы Рыбинского муниципального округа от 15.02.2001 года N 224
«О муниципальной программе комплексного социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа до 2005 года» Решение Рыбинского Совета депутатов от 19.03.2001 года N 66
«Об утверждении Плана социально-экономического развития Рыбинского муниципального округа на 2001 год» Распоряжение Главы Рыбинского муниципального округа от 10.07.2000г. N 154
«О планировании работы, предоставлении отчетов и аналитических материалов» Распоряжение Главы Рыбинского муниципального округа от 06.12.2000г. № 560
«О проведении конференции «Повышение качества жизни – цель программы комплексного развития Рыбинского муниципального округа» Постановление Главы Рыбинского муниципального округа от 06.03.2001г. № 336
«Об уточнении форм планово-отчетной работы» Распоряжение Главы Рыбинского муниципального округа от 03.07.01 г. №510
«О балансовой комиссии по подпрограммам, реализуемым в рамках Программы-2005» Распоряжение Главы Рыбинского муниципального округа от 06.11.01 г. № 818
«О ходе выполнения Программы-2005» Распоряжение Главы Рыбинского муниципального округа от 26.12.01 г. № 980
«О годовом отчете за 2002 год о выполнении Муниципальной программы комплексного социально-экономического развития РМО до 2005 года» Решение РСО от 21.08.2003 г.
«Об уточнении системы планирования и отчетности» Распоряжение главы РМО от 03.12.2003 г. №579
«О подготовке и организации отчетности Администрации РМО за 2000-2003 гг.» Распоряжение Главы от 18.12.2003 г. №604
11. Контактная информация
Директор Информационно-аналитического центра Администрации Рыбинского муниципального округа, Координатор Программы комплексного социально-экономического развития Рыбинского округа до 2005 года,
к.э.н. Иванова Татьяна Евгеньевна
Тел.: (0855)26-44-30, 26- 22-56,
Факс администрации РМО – (0855)26-73-66
E-mail: ivanova@ryb.adm.yar.ru
