Разработка стратегии развития муниципального образования по «классической» технологии
Базовый уровень
1. Описание практики
Задача стратегического планирования состоит в том, чтобы найти пути сбалансированного, устойчивого развития муниципалитета в долгосрочной перспективе.
Для этого необходимо в первую очередь определить общественно значимые цели развития муниципалитета, исходя из объективных внутренних и внешних условий и с учетом мнения граждан и организаций, представляющих интересы различных слоев местного сообщества, выработать обобщенное, взвешенное «видение» муниципального образования и его будущего, определить административные меры и средства, которые позволят мобилизовать ресурсы и активность общественного и предпринимательского сектора для достижения поставленных целей.
Стратегия (стратегический план) позволяет выделить приоритеты среди возможных регулирующих мер для осуществления инвестиционной, социальной, экологической политики, муниципальных программ в сфере градостроительства, бюджетного планирования, благоустройства и т.п. В стратегии должны быть определены те мероприятия, проекты, программы, которые по своей сути являются «стратегическими», то есть имеют более сильное среднесрочное и долгосрочное воздействие на развитие муниципалитета и ликвидацию негативных тенденций.
Это находит отражение в следующих принципах формирования экономической стратегии муниципального образования:
ориентация на повышение благосостояния всех граждан;
создание благоприятных условий для осуществления на территории муниципального образования экономической деятельности на основе учета интересов и координации мероприятий с экономическими агентами различных форм собственности – государственными и общественными организациями, предпринимательским сектором;
обеспечение эффективного функционирования муниципального хозяйства (снижение дотационности, повышение качества услуг).
Разработка стратегии муниципального развития в общем случае состоит из следующих этапов:
анализ ресурсов и условий развития муниципального образования;
составление прогноза развития;
формирование Концепции развития муниципального образования, включающей стратегическое видение, формулировки стратегической цели развития и стратегических направлений;
широкое обсуждение Концепции с участием общественности;
разработка целевых программ по стратегическим направлениям;
сведение целевых программ в Стратегию с оценкой затрат, потребностей в привлечении средств и эффекта от реализации;
разработка графика выполнения Стратегии с указанием исполнителей;
обсуждение Стратегии и утверждение ее представительным органом муниципального образования в качестве местного нормативного документа.
2. Муниципальное образование
Город Санкт-Петербург .
3. Исходная ситуация
Город Санкт-Петербург играет особую роль в экономической жизни страны, являясь местом сосредоточения промышленных, финансовых, трудовых ресурсов. Роль Санкт-Петербурга определяет не только его положение важного транспортного, торгового и промышленного центра. Это второй после Москвы город, сохранивший многие столичные черты. Городская жизнь здесь отличается высоким качеством и разнообразием; высок также уровень деловой активности, развития образования, науки и культуры. Привлекательность городской среды, особенно в центральной части города, важное место, занимаемое Санкт-Петербургом в мировой культуре и экономике – вот та основа, на которой может строиться политика привлечения сюда средств и ресурсов.
В новых социально-экономических и геополитических условиях середины 1990-х гг. для Санкт-Петербурга особую актуальность приобрела задача самоидентификации, закрепления на карте мировой и российской экономики без диктата центра и без расчета на его поддержку. В соответствии с новой реальностью нужно было изменить систему приоритетов, интенсифицировать те направления развития города, в которых он мог быть конкурентоспособным. Санкт-Петербург стоял перед необходимостью развития новых функций и поиска новых источников существования.
Как показывает мировая практика, именно в таких ситуациях городу особенно необходима стратегия (стратегический план) развития. Именно такого рода документ позволяет объединить усилия городских властей и всего городского сообщества по решению проблем трансформации занятости, технологий и городского пространства. Понимая это и желая создать новые инструменты для ускорения развития города и укрепления его конкурентных позиций, администрация Санкт-Петербурга инициировала разработку Стратегического плана. Эта работа началось в условиях, когда в стране продолжался общий экономический кризис, связанный с незавершенностью реформ, когда разрушение прежней неэффективной системы жесткого директивного планирования сопровождалось известной дезорганизацией как в экономике страны, так и в городском хозяйстве. Разработка Стратегического плана стала одним из способов внедрения новых эффективных методов и инструментов управления, адекватных новым условиям.
Основное отличие Стратегического плана от аналогичных документов, разработанных для западных городов, заключается в том, что он учитывает специфику переходного периода, для которого характерна незавершенность рыночного реформирования ряда отраслей, необходимость развития и совершенствования нормативной базы и организационной структуры. Поэтому, кроме традиционно включаемых в стратегические планы городов с развитой рыночной экономикой мер по содействию развитию ключевых для города отраслей и повышению их конкурентоспособности на внутреннем и мировом рынках, в Стратегический план развития Санкт-Петербурга было решено включить разделы, посвященные формированию в городе благоприятного хозяйственного и инвестиционного климата, а также реформированию городских общественных служб, повышению эффективности бюджетных расходов.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации практики
В ходе разработки Стратегического плана развития Санкт-Петербурга можно выделить ряд этапов.
Этап 1
На основе опросов населения города и специалистов, а также углубленных интервью с руководителями города и основных предприятий и организаций об основных проблемах и приоритетах в развитии города были сформированы методические подходы к стратегическому планированию и выявлены приоритетные направления развития Санкт–Петербурга. Организована общегородская конференция, на которой обсуждены основные подходы и организационные вопросы разработки Стратегического плана.
Этап 2
Сформированы организационные структуры Стратегического плана, проведены аналитические работы по диагностике и постановке целей развития. Анализировались, в частности, состояние населения города, финансов, недвижимости, рынка труда, основных фондов предприятий, законодательства, динамика социальных и экономических процессов. На основе анализа выявлены факторы, положительно или отрицательно влияющие на конкурентоспособность Санкт-Петербурга по сравнению с другими регионами с точки зрения привлечения инвестиций и создания рабочих мест. SWOT-анализ определил потенциальные опасности и благоприятные обстоятельства для Санкт-Петербурга во внешней среде: регионе Балтийского моря, России, Европе и мире, позволил построить возможные сценарии развития. Были скорректированы цели и задачи плана, обоснованы главная цель и стратегические направления. Это позволило завершить формирование «дерева целей» и структуры стратегического плана, которые были обсуждены и одобрены на II Общегородской конференции. Принято «Временное положение о стратегическом планировании в Санкт-Петербурге».
Главной целью развития города было определено формирование Санкт-Петербурга как интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства.
Основными стратегическими направлениями достижения этой главной цели стали:
формирование благоприятного хозяйственного климата;
интеграция в мировую экономику;
улучшение городской среды;
формирование благоприятного социального климата.
Этап 3
Тематическими комиссиями были произведены отбор и оценка проектов и других мер, наиболее эффективно решающих задачи, определенные «деревом целей» по каждому из направлений плана. Подготовлены «частные» стратегии, сформирована система задач и мер Стратегического плана. Подготовлена и опубликована первая редакция базовой версии Стратегического плана.
Этап 4.
Проведено обсуждение плана с участием населения, комитетов администрации, комиссий Законодательного собрания, профессиональных ассоциаций, общественных организаций, профсоюзов. По итогам обсуждения текст доработан и согласован в тематических комиссиях, подготовлены «План действий Администрации по реализации Стратегического плана» и «План законодательной деятельности по обеспечению реализации мер Стратегического плана». Проведена III Общегородская конференция по проблемам стратегического планирования в городе Санкт-Петербурге. Итогом этапа стало официальное принятие первого Стратегического плана Санкт-Петербурга (к сожалению, без участия Законодательного собрания).
Этап 5
Финальный текст Стратегического плана опубликован, прошла его российская и международная презентация. Сформированы рабочие группы, ответственные за реализацию отдельных мер Стратегического плана.
Этап 6 (мониторинг Стратегического плана)
Основной целью мониторинга является обеспечение реализации и подержание актуальности стратегического плана. Мониторинг Стратегического плана Санкт-Петербурга включил в себя три составные части.
Мониторинг внешней среды базируется на исследовательской работе по изучению ситуации в отраслях и регионах, имеющих стратегическое значение для Санкт-Петербурга.
Мониторинг общих результатов реализации стратегического плана базируется на анализе статистики и отобранных интегральных показателей. Мониторинг распадается на: а) мониторинг достижения главной цели; б) мониторинг продвижения по четырем стратегическим направлениям; в) мониторинг достижения целей. Мониторинг осуществляется группой аналитиков. Итоги мониторинга подводятся раз в полгода в аналитическом отчете с выводами о степени достижения целей и необходимой корректировке стратегического плана.
Мониторинг процесса реализации мер (мониторинг усилий и частных результатов) осуществляется на базе создания постоянно обновляющихся информационных карт мер стратегического плана. В картах содержится описание мер, планы работы, состав участников (включая комитеты администрации), показатели оценки эффективности и оценки требуемых затрат (в том числе из городского бюджета). Итоги мониторинга отражаются в базе данных и отчете, где фиксируются оценка актуальности мер, списки приоритетных мер, оценки потребности в бюджетном финансировании.
Объединение итогов мониторинга по трем данным направлениям в сводном отчете позволяет получать оценку актуальности и адекватности стратегического плана, делать выводы о необходимости его корректировки. Все отчеты регулярно публикуются в прессе и размещаются на интернет-сервере. Для информирования общественности демонстрируется (в различных общественных местах, а также на конференциях, форумах и пр.) передвижная выставка «Стратегический план реализуется».
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования практики
Основные структуры по разработке стратегического плана:
Политический уровень:
генеральный совет, состоящий из руководителей предприятий и организаций, участвующих в подготовке Стратегического плана (146 членов от 90 организаций), во главе с губернатором Санкт-Петербурга;
исполнительный комитет, состоящий из руководителей тематических направлений плана во главе с первым вице-губернатором по экономике.
Технический уровень:
тематические комиссии, образуемые по основным направлениям плана и состоящие из специалистов профильных организаций, участвующих в подготовке плана;
рабочие группы Стратегического плана;
экспертный совет (7 экспертов), состоящий из известных и независимых ученых, руководителей научно-исследовательских организаций, специализирующихся на экономике, социологии и экологии Санкт-Петербурга (для экспертизы всех предложений и проектов);
научно методический семинар при экспертном совете;
проектное бюро Стратегического плана для координации всех работ, управления бюджетом проекта, привлечения консультантов для работы в тематических комиссиях, технического, информационного и организационного содействия разработке плана.
Разработка Стратегического плана продолжалась с октября 1996 по декабрь 1997 гг. в максимально открытом режиме – с широким освещением в СМИ, привлечением общественности, проведением общегородских мероприятий. Проектное бюро привлекло к работе ведущих специалистов, влиятельных политиков, руководителей предприятий, которые проанализировали тенденции развития, сформулировали свое представление о приоритетных направлениях и предложили конкретные меры. В ходе работы над планом были проведены три общегородские конференции, десятки семинаров и совещаний, опрошены сотни экспертов и несколько тысяч горожан, интенсивно работали четырнадцать тематических комиссий и несколько аналитических групп.
Тематические комиссии стали стержнем оргструктуры, обеспечившей создание отдельных «частных» стратегий. Эти комиссии объединили около 450 человек – сотрудников городской администрации, представителей крупных фирм, ассоциаций и общественных организаций. Комиссии занимались как анализом проблем, так и постановкой целей и задач, а также предлагали меры по их достижению.
6. Факторы успешной реализации практики
Успех Стратегического плана Санкт-Петербурга определили следующие факторы.
1). Концентрация на ключевых, наиболее перспективных направлениях городского развития, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон геополитического положения города, возможных сценариев развития России и внешнего мира
Стратегический план содержит ориентиры для бизнеса, потенциальных инвесторов, властей и населения города, помогая принимать оперативные решения с учетом перспективы. Он является планом действий, тщательно отобранных на основе одобренных городским сообществом системы целей. Каждый проект или мера, попавшие в план (инвестиционного, организационного, юридического или информационного характера), содержит индикаторы, позволяющие вести мониторинг и оценивать успешность реализации и эффект (воздействие на уровень и качество жизни в городе).
2). Партнерство при разработке и реализации Стратегического плана
Стратегический план с самого начала не рассматривался как чисто административный документ. Он стал договором общественного согласия, в соответствии с которым власти, предприятия и общественные организации принимают на себя определенные обязательства. План разрабатывался и реализовался всеми участниками, влияющими на развитие города, с учетом интересов и при участии населения. Процесс стратегического планирования был направлен на поиск общественного консенсуса, на вовлечение в принятие решений – а, значит, и их реализацию – широких кругов активной части местного сообщества. В процессе планирования сформировался механизм стратегического партнерства в городе – механизм поиска стратегических ориентиров и обеспечения согласованных действий по их достижению.
3). Сочетание долгосрочных целей и конкретности немедленных действий
В Стратегическом плане Санкт-Петербурга определены не только долгосрочные ориентиры и перспективные направления, но и конкретные действия. Он является долгосрочным по глубине прогноза и длительности последствий намеченных действий, но среднесрочным по характеру включаемых в него мер.
4). Постоянство работы над планом
Работа над планом не закончилась с его принятием и публикацией. Были сохранены созданные организационные структуры, проводился мониторинг его выполнения, на основе которого ежегодно происходила оценка хода реализации и, при необходимости, корректировка плана.
7. Проблемы внедрения практики и пути их решения
За годы стратегического планирования в Санкт-Петербурге проявился ряд проблем, с которыми могут столкнуться другие города, пытающиеся адаптировать аналогичный подход к местным условиям.
Первая проблема была связана с позицией представительного органа власти. Конфликт между администрацией и Законодательным собранием Санкт-Петербурга привел к тому, что последнее не стало участвовать в разработке плана, а предложило администрации внести уже принятый план в Законодательное собрание в качестве законопроекта. Были подготовлены среднесрочные программы действий по реализации положений Стратегического плана, однако они не были приняты Законодательным собранием и не получили статуса правового акта.
Неопределенный правовой статус Стратегического плана препятствовал внедрению его положений в текущую плановую и бюджетную работу органов власти в городе. В этот период Стратегический план реализовывался силами негосударственного сектора и структурными подразделениями администрации в рамках имеющихся у них бюджетных возможностей. Но даже в условиях правовой и организационной неопределенности Стратегический план влиял на экономическую и социальную политику и определял многие принимаемые решения.
Под воздействием идей Стратегического плана Законодательное собрание приняло закон, обязывающий губернатора до внесения проекта бюджета на следующий год ежегодно выступать перед Собранием с посланием о приоритетах в развитии города на среднесрочную перспективу (3-5 лет), причем предлагаемая в послании система целей должна носить иерархический характер и иметь количественные измерения. Таким образом, с опорой на Стратегический план ежегодно определялись приоритеты в действиях администрации и структура необходимых бюджетных расходов, которые затем учитывались при формировании проекта бюджета. Предложенная процедура связывала Стратегический план как общественную инициативу непосредственно со сферой бюджетного планирования, уточняла действия местных властей по реализации предусмотренных в нем мер.
Вторая проблема имела отношение к деловым кругам города и их реальной вовлеченности в реализацию мер Стратегического плана. На первых порах идея стратегии, консолидирующей общество, встретила полную поддержку и понимание со стороны делового сообщества. Однако вскоре ситуация начала меняться. Выявилась группа крупных предприятий, самостоятельно решавших свои проблемы на субъектном и федеральном уровнях. Часть организаций и предприятий были сориентированы на те или иные подразделения администрации города и лоббировали определенные отраслевые проекты (не всегда эффективные). Были и предприятия, не связанные с администрацией и стремившиеся с помощью Стратегического плана добиться поддержки своих идей и проектов. Требования, которые руководители этих предприятий предъявляли к властям по улучшению хозяйственного климата, упрощению бюрократических процедур, снижению налогового бремени, контролю над естественными монополиями, упрощению и ускорению таможенных формальностей и пр., носили во многом разумный характер, хотя и касались часто вопросов, решение которых зависит исключительно от законодательных органов федерального уровня.
В результате переговоров удалось убедить представителей всех групп делового сообщества принять условия Стратегического плана и реалистично оценить предлагаемые им возможности. Активизации делового сообщества способствовала поддержка на первом этапе исполнительной, а впоследствии и законодательной власти Санкт-Петербурга, ориентирующейся в своих действиях на стратегический план.
Третья проблема связана с работой со средствами массовой информации и вовлечением населения в обсуждение плана, а также обеспечением общественного контроля за ходом его реализации. Ставилась цель повысить доверие горожан к разработке Стратегического плана, привлечь общественные организации и внимание широкой публики к активному контролю за его продвижением, за действиями властей и бизнеса. Стратегический план, разрабатываемый в интересах городского сообщества для повышения в конечном итоге уровня и качества жизни горожан, не должен выпадать из сферы общественного контроля и общественного интереса. В противном случае, вместо выбора мер, наиболее полезных для городского сообщества, может происходить непрозрачное лоббирование неэффективных, невыгодных для города проектов.
В Санкт-Петербурге имели место обе тенденции. С одной стороны, в городе реализовывался Стратегический план и на его основе оценивались и уточнялись наиболее эффективные действия. С другой существовала «параллельная» система отношений, основанная на старых, привычных методах. В городе по-прежнему реализовывались некоторые важные проекты (в том числе и с участием городских властей), не прошедшие оценку и отбор в рамках Стратегического плана, не обсуждавшиеся с городским сообществом и блокирующие своим появлением ряд других, более эффективных действий, включенных ранее в Стратегический план. Эта проблема решаема, если и власти, и бизнес соблюдают договоренности, достигнутые в рамках Стратегического плана. Принципиальное значение имеет контроль общественности за соблюдением этих договоренностей. Общественная поддержка усиливает позицию администрации города в реализации Стратегического плана, заставляет деловые круги серьезнее относиться к нему.
Опыт Санкт-Петербурга показывает, что, являясь инструментом развития демократии в городе, Стратегический план в то же время зависит от степени зрелости этой демократии, от готовности горожан и их объединений занять активную позицию в осуществлении общественного контроля за действиями властей и бизнеса для обеспечения прозрачности городской политики, уменьшения коррупции и принятия решений, наиболее эффективно учитывающих интересы городского сообщества в целом, а не только интересы отдельных групп.
8. Затраты на реализацию практики
Общие финансовые расходы на разработку и реализацию Стратегического плана оценить достаточно сложно, и, по имеющейся информации, подобные оценки не проводились. Вместе с тем известно, что финансовую и техническую помощь на начальном этапе работ предоставляло Агентство США по международному развитию (USAID). Разработка Стратегического плана была также поддержана Всемирным банком. Специалисты из Санкт-Петербурга получили возможность вступить в контакт и обменяться опытом с коллегами из ряда городов Европы и США.
Следует подчеркнуть, что опыт Санкт-Петербурга по привлечению ресурсов для подготовки Стратегического плана не уникален, несмотря на уникальность самого города. В ряде российских городов разработка стратегических планов также осуществлялась благодаря активной поддержке программ ЕС ТACIS, Фонда Евразия, Фонда Сороса. Большой вклад в распространение стратегического планирования внес Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса) по программе «Малые города России». Поддержка разработки муниципальных стратегий в ряде областей (Псковская, Ленинградская) осуществлялось через проведение конкурсов концепций (стратегических планов) социально-экономического развития. В 2003 г. появились примеры финансирования работ по созданию стратегий развития в моноотраслевых городах за счет средств градообразующих предприятий (Нефтеюганск, Ангарск), позже эта практика получила развитие (Шелехов, Сегежа, Каменск-Уральский).
9. Полученные результаты
Стратегический план Санкт-Петербурга – первый в России пример муниципального планового документа стратегического характера, заработанного по классической технологии, с привлечением достаточно широкого круга экспертов и общественности.
За годы своей реализации Стратегический план Санкт-Петербурга доказал свою высокую значимость, как документ, определяющий перспективы развития города. Стратегический план служит ориентиром для выбора приоритетов не только в перспективном развитии Санкт-Петербурга, но и в сотрудничестве с зарубежными и отечественными партнерами. Распространение Стратегического плана в комитетах и подразделениях администрации города, а также работа над созданием плана действий администрации Санкт-Петербурга по реализации Стратегического плана, стали действенным средством влияния на текущую работу администрации, которая стала более тесно увязываться со стратегическими приоритетами городского развития.
Как и намечалось, Стратегический план стал механизмом партнерства, средством укрепления диалога между администрацией города, реальным сектором и общественностью.
Предприятия и организации, включившиеся в процесс разработки и реализации Стратегического плана, получили возможность аргументировать приоритетность представляемых ими сфер и соответственно координировать свою деятельность с администрацией города. Кроме того, разработка и реализация Стратегического плана стала для предприятий средством диалога со своими ближайшими деловыми партнерами и конкурентами.
В свою очередь, для администрации и других властных структур Стратегический план явился механизмом регулярного открытого взаимодействия с бизнесом и общественностью, механизмом обратной связи, позволяющим ориентировать действия властей на достижение общественно признанных целей. Повысилась обоснованность принятия управленческих решений, в частности, в сфере тарифной и антимонопольной политики.
Население, общественность, непосредственно участвующие в разработке Стратегического плана в рамках системы профессионального и общественного обсуждения, влияют на определение приоритетов городского развития и выбор мер по их реализации.
Стратегическим планом предусматривалась реализация 211 конкретных мер, сгруппированных по четырем важнейшим направлениям. Мониторинг показал, что в период реализации этих мер обеспечивалось продвижение города по всем направлениям, выбранным в качестве стратегических – шло формирование благоприятного хозяйственного климата, укреплялись позиции города как центра Балтийского региона, улучшилась городская среда и социальный климат. Ряд мер выполнен практически полностью – например, «конкурсное распределение городских заказов и ресурсов». Существенный прогресс достигнут в области совершенствования правовой базы регулирования и развития рынка недвижимости, переориентации финансовых ресурсов на инвестиции в реальный сектор экономики.
Наиболее успешно реализуемой целью Стратегического плана в ходе мониторинга признана «Интеграция в мировое информационное пространство». Существенно вырос объем услуг связи, подавляющее большинство образовательных учреждений было оснащено необходимым минимумом электронно-вычислительной и оргтехники, разработана научно-техническая программа по разработке, тиражированию и внедрению учебных мультимедийных программ, возросла доступность городских информационных ресурсов, разрабатываются электронный социальный регистр населения и Единая геоинформационная система Санкт-Петербурга, нацеленная на улучшение информационного обеспечения инвестиционной деятельности.
Наиболее важными комплексными проектами, предусмотренными стратегическим планом и реализуемыми в настоящее время в Санкт-Петербурге, являются:
развитие Санкт-Петербургского транспортного узла (в первую очередь, зоны морского порта), осуществление внешнеторговых и логистических функций;
реконструкция исторического центра города;
развитие культуры и туризма;
углубление интеграции с Ленинградской областью;
усиление лидирующих позиций на Северо-Западе России;
регулирование естественных монополий;
реформирование жилищно-коммунальной сферы;
поддержка частных инвестиций.
Более подробно с содержанием и оценкой хода реализации стратегического плана Санкт-Петербурга можно ознакомиться на web-странице http://www.monitoring.leontief.ru.
10. Принятые нормативно-правовые документы
Временное положение о стратегическом планировании в Санкт-Петербурге на период 1998 – 2000 гг. Принято исполнительным комитетом Стратегического плана.
Содержание
1. Общие сведения о стратегическом планировании в Санкт-Петербурге.
2. Разработка стратегического плана.
3. Реализация, мониторинг и корректировка стратегического плана.
4. Стратегический план в системе городского управления.
5. Организационные структуры стратегического планирования.
6. Процедура принятия и изменения настоящего Положения.
Приложение
Положение о мониторинге стратегического плана.
11. Контактная информация
Международный центр социально-экономического исследования «Леонтьевский центр». 190005, Россия, г. Санкт-Петербург, 7-ая Красноармейская ул., д.25.
Тел.: (812) 314-41-19; факс (812) 570-38-14; e-mail: karelina@leontief.spb.su
Проектное бюро «Стратегический план Санкт-Петербурга». 198005, Россия, г. Санкт-Петербург, Измайловский проспект, 14. Тел.: 7-812-316-62-46, 7-812-319-95-32; факс: 7-812-112-67-67, 7-812-319-98-14; e-mail: str_plan@leontief.ru
