4.1.1. Внедрение новых схем финансирования реконструкции и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры
Стратегический уровень
1. Описание стандарта
Кризисная ситуация в коммунальном хозяйстве большинства муниципальных образований Российской Федерации подталкивает руководство муниципальных образований к поиску источников финансирования развития и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, альтернативных финансированию из бюджетов. До настоящего времени большинство крупных проектов по реконструкции и модернизации муниципальной коммунальной инфраструктуры финансировались из муниципальных бюджетов и бюджетов субъектов федерации. В некоторых муниципальных образованиях доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в бюджетах превышала 60%. Ввиду сокращающейся автономии местных бюджетов , руководящие органы муниципальных образований вынуждены искать новые схемы финансирования реконструкции и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
Финансирование инвестиционных проектов в сфере коммунальной инфраструктуры имеет свои особенности. Подобные проекты, зачастую, требуют значительных объемов финансирования на начальных этапах и окупаются в течение длительного срока - либо путем постепенной компенсации вложенных средств посредством повышения тарифов на коммунальные услуги, либо в результате перечисления инвестору средств из экономии, образовавшейся в результате проведения мероприятий по повышению эффективности и снижению издержек. Поиск источников финансирования подобных проектов в настоящее время затруднен. Банковский сектор еще не находится на том уровне развития, когда возможна выдача крупных долгосрочных кредитов. Муниципальные образования также ограничены в объеме средств, которые они могут привлечь посредством выпуска муниципальных ценных бумаг . Даже когда муниципалитет может направить на инвестиции в коммунальную инфраструктуру собственные средства, низкий уровень квалификации в сфере управления муниципальными унитарными предприятиями не способствует эффективному вложению и управлению инвестициями.
Другим фактором, препятствующим инвестициям в проекты реконструкции и модернизации коммунальной инфраструктуры, является высокий уровень рисков и неопределенность. Сегодня в России не существует эффективной методики оценки рисков коммунальных предприятий, и ситуация по управлению коммунальными предприятиями, в целом, остается непрозрачной. Социальная значимость отрасли также способствует повышенному уровню политизированности в данной сфере.
В такой ситуации практически единственным выходом остается привлечение частных инвесторов для реализации проектов по реконструкции и модернизации коммунальной инфраструктуры. Частные инвесторы имеют возможность вложить средства в подобные проекты и могут нанять менеджеров, обладающих необходимым уровнем квалификации для успешной реализации инвестиционных проектов.
Существует небольшое количество примеров участия частного сектора в финансировании проектов реконструкции и модернизации коммунальной инфраструктуры. Наиболее распространенной и эффективной схемой является передача объектов муниципальной коммунальной инфраструктуры в аренду частному предприятию, при условии принятия им на себя определенных инвестиционных обязательств. Инвестиционные обязательства частной компании обычно учитываются в отдельном соглашении – Программе развития, реконструкции и модернизации коммунальной инфраструктуры.
Частные компании осуществляют ежедневное управление муниципальным коммунальным имуществом и финансируют инвестиционные проекты. Источниками финансирования инвестиций часто являются собственные средства учредителей частных компаний. Возврат инвестиций обеспечивается несколькими способами. Первый способ – это включение в тариф на коммунальную услугу инвестиционной составляющей, что позволяет частной компании обеспечить возврат вложенных средств через определенное (длительное) время. Такой способ несет в себе высокие риски для частных инвестиций, в силу высокой неопределенности в процедурах тарифного регулирования и политизированности процесса пересмотра тарифов .
Второй способ – финансирование инвестиций через арендную плату. В этом случае руководство муниципального образования позволяет частной компании использовать арендную плату для финансирования инвестиционных проектов. Третий способ – приватизация объектов коммунальной инфраструктуры. Если муниципалитет не может обеспечить возврат вложенных средств через тарифы или через бюджетные платежи, то частная компания приватизирует те объекты коммунальной инфраструктуры, которые были построены за счет частных инвестиций. Данный способ наименее предпочтителен из всех, поскольку нарушает целостность муниципальной коммунальной инфраструктуры. В перспективе, высокая доля частной коммунальной инфраструктуры может осложнить городское развитие и привести к монопольному завышению цен.
Оптимальным способом возврата частных инвестиций является включение инвестиционных расходов и стоимости капитала в тариф на коммунальные услуги. В силу социальной значимости тарифной политики, повышение тарифа будет постепенным, и возврат средств будет происходить в течение длительного периода.
2. Муниципальное образование
Город Сызрань (Самарская область)
3. Исходная ситуация
До прихода частного предприятия теплоснабжение в Сызрани обеспечивало Унитарное Муниципальное Предприятие Тепловых Сетей (УМПТС). В 2000 году в состав города Сырзань был включен поселок Новокашперский, и встал вопрос о теплоснабжении поселка. До этого времени теплоснабжение поселка Новокашперский осуществлялось паропроводом, который к 2000 году был запрещен к эксплуатации. УМПТС не справлялось с обеспечением бесперебойного теплоснабжения города, и в местном бюджете не хватало средств на обеспечение поселка теплоэнергией. Расходы местного бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство превышали 50% от годового бюджета, что серьезно ограничивало возможность проведения мероприятий по реконструкции и модернизации муниципальной теплоснабжающей инфраструктуры.
4. Реализация стандарта
Для обеспечения теплоснабжения поселка Новокашперский и г. Сызрани, УМПТС, с согласия городской Администрации, заключило краткосрочный договор аренды муниципального имущества теплоснабжения с ЗАО «Сызранская Тэплоэнергетичесая Компания» (ЗАО «СТЭК»). ЗАО «СТЭК» было создано при поддержке ООО «Самарарегионгаз» с целью управления теплоснабжающей инфраструктуры города и реализации инвестиционных проектов в теплоснабжении.
В 2001 году ЗАО «СТЭК» осуществило инвестиции в теплоснабжение города на сумму 105 миллионов рублей. Инвестиции были направлены на снос старых котельных и строительство новых модулей. В течение последующих двух лет дополнительно было инвестировано еще 37 миллионов рублей. Инвестиции были профинансированы из средств ООО «Самарарегионгаз». Инвестиции были предоставлены на условии возврата в 2004 году.
В результате инвестиций в реконструкцию и модернизацию системы теплоснабжения, в поселке Новокашперский была построена новая котельная, обеспечивающая теплоснабжение поселка. Основным направлением инвестиций является модернизация существующего оборудования теплоснабжения, а также реконструкция и модернизация сетей теплоснабжения.
Возврат инвестиций планировалось осуществлять, посредством включения в тариф на теплоснабжение инвестиционной составляющей и посредством повышения эффективности использования существующих мощностей (снижение издержек). Однако, в 2001 и 2003 годах тариф на теплоснабжение не был пересмотрен регулирующим органом, и в 2004 году на предприятии образовался убыток в размере 25 миллионов рублей. По решению Сызранской городской Думы, в 2004 году ЗАО «СТЭК» разрешено провести капитальный ремонт муниципального имущества теплоснабжения в счет доли (50%) арендной платы.
В январе 2004 года тариф на теплоснабжение вырос на 24%. В этом повышенном тарифе впервые была предусмотрена инвестиционная составляющая. С 2004 года рост тарифов на теплоснабжение ограничен на уровне 16% в год. ЗАО «СТЭК» также осуществляет приемку ведомственных сетей теплоснабжения, и расходы по приемке сетей включены в тариф.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
ЗАО «СТЭК» осуществляет управление теплоснабжением города Сызрань на основании краткосрочного договора аренды и на основании договоров о теплоснабжении, заключенных с потребителями тепловой энергии. Договор аренды заключен между ЗАО «СТЭК» и УМПТС по согласованию с Комитетом имущественных отношений г. Сызрани. Целью заключения договора является «улучшение качества оказываемых потребителям города Сызрани услуг по теплоснабжению, горячему водоснабжению, повышение уровня эксплуатации, ремонта, модернизации и реконструкции котельных, тепловых пунктов и тепловых сетей». Комитет по ЖКХ и строительству участвует третьей стороной в договорах между ЗАО «СТЭК» и жилищными эксплуатационными службами. Перед потребителями за качество тепла отвечает ЗАО «СТЭК».
В соответствии с действующим законодательством , тарифы для ЗАО СТЭК устанавливаются на уровне субъекта Федерации - Управлением по государственному регулированию и контролю в электроэнергетике Самарской области. Регулирование тарифов на тепловую энергию осуществляется на основе «Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке» .
Городской бюджет оплачивает дотации на разницу между установленной стоимостью тепла и тарифами, по которым население оплачивает услуги теплоснабжения. Выплата жилищных субсидий населению производится через Комитет по социальной защите населения. Субсидии поступают на персонифицированные счета граждан. Гражданин вправе использовать полученную субсидию по своему усмотрению, при условии оплаты в срок жилищных и коммунальных услуг.
Платежи населения поступают на расчетный счет Комитета по ЖКХ и строительству. Прочие потребители рассчитываются с поставщиками ресурсов напрямую. Комитет по ЖКХ и строительству полностью оплачивает стоимость тепла, потребленного населением. Указанная оплата осуществляется перечислением средств с расчетного счета Комитета по ЖКХ и строительству на расчетный счет ЗАО «СТЭК».
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Успешному внедрению стандарта способствовали три основных фактора. Первый – это заинтересованность местных властей в привлечении частных инвесторов для реализации инвестиционных проектов по реконструкции и модернизации инфраструктуры теплоснабжения. Со своей стороны, власти города обеспечили максимально возможные в сложившейся ситуации благоприятные условия для привлечения частных инвестиций.
Второй фактор – это заинтересованность частных инвесторов и готовность вкладывать собственные средства в городское теплоснабжение. Во многом, подобная заинтересованность объясняется возможностью войти в перспективный рынок муниципального теплоснабжения. Опыт показывает, что инвестиции в теплоснабжение на муниципальном уровне могут окупиться в течении 3-5 лет. Существующие системы теплоснабжения являются неэффективными, и поэтому, инвестиции в повышение эффективности и модернизацию систем теплоснабжения окупаются через снижение издержек.
Третий фактор – это эффективность частного менеджмента, по сравнению с работой директоров муниципальных предприятий. Частный менеджер отвечает перед учредителями компании, и у него есть система стимулов к эффективной работе.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
В 2000 году, когда муниципальное имущество теплоснабжения передавалось в аренду ЗАО «СТЭК», возникла проблема с регистрацией имущества. Дело в том, что согласно действующему законодательству, все имущество, передаваемое в аренду, должно пройти государственную регистрацию. ЗАО «СТЭК» взяло на себя обязанность по регистрации имущества. Таким образом, была принята следующая схема: ЗАО «СТЭК» сначала проводит регистрацию имущества и только затем арендует его. На настоящий момент зарегистрировано 80% имущества.
По причине невозможности зарегистрировать долгосрочный договор аренды имущественного комплекса, осуществляющего теплоснабжение города, между МУП тепловых сетей г. Сызрани и ЗАО «СТЭК» заключаются краткосрочные договоры аренды. В соответствии с действующим законодательством, краткосрочный договор аренды может заключаться только один раз. Повторное заключение краткосрочного договора аренды может быть признано прокуратурой притворной сделкой.
Другой проблемой, связанной с внедрением лучшей практики, является вопрос собственности на имущество, построенное на средства инвесторов. В договоре аренды между УМПТС и ЗАО «СТЭК» не установлены отношения между арендатором и арендодателем по вопросам нового имущества, возникающего в результате действий арендатора. В результате, муниципальные сети, модернизированные (переложенные) за счет ЗАО «СТЭК», могут отойти в собственность ЗАО «СТЭК». Это может привести к образованию частной монополии на территории г. Сызрань, не подконтрольной городской администрации. Так, ООО «Самарарегионгаз» получила новую котельную, построенную ЗАО «СТЭК», в счет долгов ЗАО «СТЭК» перед ООО «Самарарегионгаз». Теперь ООО «Самарарегионгаз» сдает эту котельную в аренду ЗАО «СТЭК».
Для того, чтобы избежать проблем с определением статуса имущества, существующего или нового, необходимо предусмотреть эти вопросы в договоре аренды или в отдельном договоре между муниципалитетом и ЗАО «СТЭК». Необходимо также предусмотреть источники компенсации вложенных средств через тариф, плату за аренду, или снижение издержек. Это также поможет избежать ситуации двойной компенсации инвестиционных расходов, когда инвестиции компенсируются через тариф, и, при этом, частное предприятие все равно имеет право собственности на построенное имущество. Необходимо также согласовать с частным инвестором уровень доходности на вложенные средства, который будет включен в тариф. Другими словами, инвестор должен быть заинтересован не в приватизации муниципального имущества, а в получении дохода на вложенный капитал. Это позволит сохранить целостность муниципальной системы теплоснабжения, планировать и осуществлять городское развитие, а также позволит осуществлять контроль за деятельностью локальной естественной монополии.
8. Затраты на внедрение стандарта (финансовые, временные, трудовые)
За время работы ЗАО «СТЭК» инвестировало в реконструкцию и модернизацию муниципальной системы теплоснабжения около 142 миллионов рублей. Предприятие работает уже четвертый год. Подготовка договора аренды не потребовала значительных затрат, как со стороны ЗАО «СТЭК», так и со стороны муниципалитета. Информация о затратах ЗАО «СТЭК» на регистрацию имущества отсутствует.
9. Полученные результаты
В результате внедрения практики финансирования реконструкции и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, было обеспечено теплоснабжение поселка Новокашперский, а также привлечены инвестиции в реконструкцию и модернизацию сетей теплоснабжения г. Сызрань. ЗАО «СТЭК» наладило систему контроля и планирования инвестиций. Так, разрабатываются подробные бизнес-планы каждого проекта, ведется раздельный бухгалтерский учет муниципального и частного имущества, внедрена система ежедневного мониторинга технического состояния всех участков системы теплоснабжения. Финансовый учет также привязан к участкам системы теплоснабжения, что позволяет осуществлять эффективный финансовый и технический контроль за процессом теплоснабжения. Составлен план инвестиций до 2006 года.
Сегодня в г. Сызрань ведутся переговоры по заключению долгосрочного контракта аренды (на 15 лет) муниципального имущества теплоснабжения между ЗАО «СТЭК» и городской администрацией. В новом контракте планируется детально рассмотреть вопросы возврата инвестиций, бюджетного финансирования, имущественных отношений.
10. Принятые нормативно-правовые документы
1. Договор аренды муниципального имущества
2. Постановление Сызранской Городской Думы №57 от 25.09.2002 «О Порядке расчета арендной платы за пользование сооружениями, передаточными устройствами (инженерными коммуникациями), транспортными средствами, машинами и оборудованием»
11. Контактная информация
Касьянов Евгений Борисович, управляющий ЗАО «Сызранская Теплоэнергетическая Компания»
Тел/факс (846-43) 3-19-71
E-mail: mpts@dtc.syzran.ru
